Εκτός Σχεδίου Δόμηση, Δικαίωμα Ιδιοκτησίας και Αποζημίωση

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
ÄÉÊÇÃÏÑÉÊÏÓ ÓÕËËÏÃÏÓ ÁÈÇÍÙÍ
ÅÐÉÓÔÇÌÏÍÉÊÇ ÅÔÁÉÑÉÁ ÐÏËÅÏÄÏÌÉÊÏÕ ÊÁÉ ×ÙÑÏÔÁÎÉÊÏÕ ÄÉÊÁÉÏÕ
ΕΝΩΣΗ ∆ΙΚΑΣΤΙΚΩΝ ΛΕΙΤΟΥΡΓΩΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΕΤΑΙΡΙΑ ΠΟΛΕΟ∆ΟΜΙΚΟΥ ΚΑΙ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ∆ΙΚΑΙΟΥ
∆ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ
«Εκτός σχεδίου δόµηση, δικαίωµα ιδιοκτησίας και αποζηµίωση»
Πέµπτη, 12 Μαρτίου 2009 και ώρα 18:00 Aίθουσα Tελετών του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών
Ηµερίδα µε θέµα:
Οµιλίες: Ν. Ρόζου (Συµβούλου Επικρατείας ∆.Ν.) Κ. Χοροµίδη (∆ικηγόρου) Ευαγ. Κουτούπα-Ρεγκάκου (Καθ. Τµήµατος Νοµικής Α.Π.Θ.) Παρεµβάσεις: Θ. Αραβάνη (Παρέδρου ΣτΕ) Λ. Κιουσοπούλου (∆ικηγόρου)
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Κυρίες και κύριοι, Αποφεύγω τις προσφωνήσεις, γιατί βλέπω εδώ Πρυτάνεις, Προέδρους, τέως Προέδρους, και δεν θα ήθελα να ξεχάσω κάποιον και να παρεξηγηθώ. Καλησπέρα,
Αυτό είναι ένα παλιό ζήτηµα, έχει απασχολήσει πολλές δεκαετίες και τη θεωρία και την πράξη, το δικηγόρο της πράξης και τη νοµολογία και αναζωπυρώθηκε η συζήτησή του από πρόσφατες αποφάσεις του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου, του ∆ικαστηρίου του Στρασβούργου, οι οποίες έδωσαν κάποιες λύσεις, που εκ πρώτης όψεως φαίνεται ότι στηρίζονται σε µία άλλη βάση εκκίνησης, σε άλλη λογική από αυτή που είχε υιοθετηθεί και επικρατήσει τουλάχιστον σε νοµολογιακό επίπεδο στην Ελλάδα.
Από αυτή την ιδιαιτερότητα απορρέουν πολλά ιδιαίτερα ζητήµατα. Ένα τέτοιο ζήτηµα είναι, ποιες είναι οι εξουσίες που είναι κατοχυρωµένες υπέρ του ιδιοκτήτη, ενός ακινήτου εκτός σχεδίου, σε σχέση µε τον ιδιοκτήτη ακινήτου εντός σχεδίου, ποιες είναι οι εξουσίες δηλαδή, που πηγάζουν από το δικαίωµα της κυριότητος και κατ’ επέκταση, ποιες είναι οι δυνατότητες του νοµοθέτη, να βάζει περιορισµούς σε αυτές τις εξουσίες.
Στην Ελλάδα έχουµε µία ιδιαιτερότητα: την εκτός σχεδίου δόµηση, σε τέτοια έκταση. Όλη η χώρα είναι δεκτική δόµησης, εκτός από τα δάση βέβαια και τους αιγιαλούς. Πολλές φορές οι συνθήκες να κτίσεις εκτός σχεδίου, είναι τυπικώς ευνοϊκότερες, από το να κτίσεις εντός σχεδίου. Αυτό βέβαια έχει µία συνέπεια που είναι καθαρά νοµική. Τη διάκριση µεταξύ των «εντός» και «εκτός» σχεδίου περιοχών. Και αυτή η διάκριση είναι αποδυναµωµένη πλήρως.
Έτσι, αυτό το ζήτηµα, που «καίει» πολλούς ανθρώπους, αρχίζει και «καίει» τώρα και τους νοµικούς, λιγάκι, διότι υπάρχει αυτό το νέο δεδοµένο, ενός ∆ικαστηρίου που αυθεντικά ερµηνεύει τη Σύµβαση Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων, µεταξύ των οποίων είναι και η διάταξη που κατοχυρώνει το δικαίωµα της ιδιοκτησίας.
5
Έχουν επιλεγεί, τρεις εισηγητές, που ξέρουν καλά το θέµα (δικηγόροι, καθηγητές, πανεπιστηµιακοί) κι έτσι θα µπορέσει να καταλήξει σε µία προσέγγιση από πολλές πλευρές, που πιστεύω θα είναι γόνιµη µε τη δική σας συµβολή και µε τη συµβολή των δύο συναδέλφων που θα παρέµβουν. ∆εν θέλω να µπω σε πορίσµατα, γιατί είναι µεγάλες κουβέντες. Συνήθως τις λένε οι πολιτικοί, όταν πάνε σε τέτοιες εκδηλώσεις, που λένε «φέρτε τα πορίσµατα», σε ένα γόνιµο προβληµατισµό που προωθεί τα ζητήµατα. Θέλω να ευχαριστήσω τους συναδέλφους, που µετέχουν σε αυτό το panel, τον οικοδεσπότη µας ∆ικηγορικό Σύλλογο Αθηνών, τον Πρόεδρο κ. Παξινό, που στα θέµατα περιβάλλοντος είναι µονίµως ευαίσθητος και επαναστάτης. Το λόγο έχει ο Πρόεδρος του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών κ. ∆ηµήτρης Παξινός να απευθύνει ένα χαιρετισµό. ∆ΗΜΗΤΡΗΣ ΠΑΞΙΝΟΣ (Πρόεδρος ∆.Σ.Α.): Σας ευχαριστώ πολύ.
Έτσι, άνθρωποι της πράξης, άνθρωποι της θεωρίας και από τις δύο πλευρές του λόφου, δηλαδή δικηγόροι και δικαστές, ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών, η Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας και η Επιστηµονική Εταιρεία Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ∆ικαίου, που συγκεντρώνει και νοµικούς και επιστήµονες του τεχνικού κλάδου, σκεφθήκαµε, ότι πρέπει να θέσουµε προς συζήτηση αυτό το ζήτηµα.
Με την ευκαιρία αυτή να πω, ότι η συνεργασία που έχουµε, έχει αποδώσει καρπούς, ιδιαίτερα, σε θέµατα περιβάλλοντος, αλλά και στην εικόνα µας προς τα έξω, προς την κοινωνία. ∆εν πρέπει να περιοριζόµαστε ασφυκτικά στο ρόλο που ο καθένας έχει στο χώρο του, στον οποίο απευθυνόµαστε, και γι’ αυτό πρέπει να αντιµετωπίσουµε τα θέµατα αυτά µε τον πιο εποικοδοµητικό τρόπο και όχι µε πελατειακή µορφή, όπως εµµέσως είπε ο κ. Μενουδάκος, η οποία διακρίνει την πολιτική της Ελλάδος, για πολλά χρόνια. Θα είµαι σύντοµος, για να µπούµε στα ενδιαφέροντα θέµατα µε τους εισηγητές.
6
Το δικαίωµα ιδιοκτησίας είναι γνωστό ότι είναι άρρηκτα συνδεδεµένο µε την ανοικοδόµηση ενός ακινήτου, είτε µε την αποζηµίωση λόγω µη ανοικοδόµησής του. Οι επιδιώξεις αυτές και η ικανοποίηση των σχετικών δικαιωµάτων, µπορούν να είναι θεµιτές, όταν γίνονται εντός των ορίων νοµιµότητας, φαινόµενο το οποίο δεν συναντάται συχνά στη χώρα µας, όπου η δόµηση ακινήτων σε εντός και εκτός σχεδίου περιοχές πραγµατοποιείται, είτε καθ’ υπέρβασιν των οικοδοµικών αδειών, είτε µε αυθαίρετο τρόπο, ενώ αντιµετωπίζεται πάντα, από όλες τις κυβερνήσεις, ως συνδεόµενη µε την οικονοµική ανάπτυξη, που πάντα βέβαια αειφόρος ανάπτυξη δεν υπάρχει, µε τον τρόπο που νοµοθετούν.
Ειδικότερα: το ισχύον νοµικό καθεστώς, της εκτός σχεδίου δόµησης, έχει επιτρέψει την ανοργάνωτη χωρική ανάπτυξη, προς όφελος των ιδιοκτητών γης, αλλά µε προφανείς δυσµενείς συνέπειες, για το φυσικό, οικιστικό και πολιτιστικό περιβάλλον, το οποίο κακοποιείται συστηµατικά. Το νοµικό αυτό καθεστώς, αποτελεί ίσως ένα από τα πιο χαρακτηριστικά παραδείγµατα: πώς ένα εξαιρετικό µέτρο –το να οικοδοµείς σε µία περιοχή, στην οποία δεν υπάρχει κανένα σχέδιο και καµία υποδοµή, δηλαδή στο πουθενά– µπορεί να καταστεί κανόνας.
Το Συµβούλιο της Επικρατείας, µέχρι σήµερα, έχει διαµορφώσει τη νοµολογία του, ώστε να προστατεύει τις εκτός σχεδίου περιοχές, χωρίς όµως να θεωρήσει µέχρι σήµερα ότι η δόµηση σε αυτές είναι αντισυνταγµατική. Η εξέλιξη της νοµολογίας του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου, που φαίνεται να ανατρέπει τη µέχρι σήµερα διαµορφωθείσα νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας και αποτελεί το αντικείµενο της σηµερινής ηµερίδας, ίσως να αποτελέσει αφορµή για οριστική επίλυση του θέµατος, από τον ακυρωτικό δικαστή, ο οποίος καλείται για µία ακόµη φορά να υποκαταστήσει την ανεπάρκεια και ολιγωρία του εθνικού µας νοµοθέτη, σε θέµατα προστασίας του περιβάλλοντος.
7
Η πρόσφατη απόπειρα, να αντιµετωπιστεί το ζήτηµα, φαίνεται να µην είναι επιτυχής, καθώς οι σχετικές προβλέψεις, τόσο στο Ελληνικό Χωροταξικό Πλαίσιο, όσο και στα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια, δεν αντιµετωπίζουν µε άµεσα µέτρα, την εκτός σχεδίου δόµηση, διότι οι κυβερνήσεις νοµοθετούν µε το µυαλό στις επόµενες εκλογές. Αυτό άλλωστε είναι γνωστό. Στη συνέχεια προσφεύγουν οι πολίτες στο Συµβούλιο της Επικρατείας, το οποίο τα κρίνει τα νοµοθετήµατα αντισυνταγµατικά.
Σας ευχαριστώ.
(Χειροκροτήµατα)
Η Πρόεδρος της Ένωσης ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας κ. Αγγελική Θεοφιλοπούλου έχει το λόγο να απευθύνει ένα χαιρετισµό. ΑΓΓΕΛΙΚΗ ΘΕΟΦΙΛΟΠΟΥΛΟΥ (Πρόεδρος της Ένωσης ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας): Σας ευχαριστούµε που τιµάτε µε την παρουσία σας τη σηµερινή ηµερίδα, ανταποκρινόµενοι στην πρόσκλησή µας.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε τον Πρόεδρο του ∆.Σ.Α. κ. ∆ηµήτριο Παξινό.
Το θέµα της εκτός σχεδίου δόµησης, που υπάρχει στη χώρα και που είναι ακόµη πιο επίκαιρο, µετά από τον επιχειρούµενο Χωροταξικό Σχεδιασµό που προχωράει στη Βουλή για να ψηφιστεί, µας έχει απασχολήσει πάρα πολλά χρόνια και έχουµε διαπιστώσει, είναι µία γενική πεποίθηση σε όλους όσους έχουν ιδιοκτησία εκτός σχεδίου, ότι η εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, εφόσον έχει το όριο αρτιότητας, που προβλέπει το διάταγµα του 1985, πρέπει να έχει ως συνέπεια την πολεοδοµική ρύθµιση που να αξιοποιεί την εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, τουλάχιστον τόσο, όσο επιτρέπει το διάταγµα του 1985. Σε διαφορετική περίπτωση, πρέ8
Είναι γνωστές, οι πολύ καλές σχέσεις που υπάρχουν από µακρού χρόνου µεταξύ της Ενώσεως ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας και του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών. Έτσι, µε αφορµή την πρωτοβουλία του Προέδρου της Επιστηµονικής Εταιρείας Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ∆ικαίου κ. Μενουδάκου και στην από µακρού εκδηλωθείσα επιθυµία του κ. Παξινού, η Ένωσή µας πρόθυµα συµµετείχε σε αυτή την οργάνωση της ηµερίδας. Άλλωστε, ο ∆.Σ.Α., πάντα συµπαραστέκεται στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Αναφέροµαι και στην πρόσφατη συµπαράστασή του, όταν µέλη του Συµβουλίου της Επικρατείας δέχθηκαν σφοδρές και ανοίκειες επιθέσεις κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Αυτά είναι γνωστά, αλλά πρέπει πάντα να λέγονται.
Το Συµβούλιο της Επικρατείας, έχει αποφανθεί µε την Ολοµέλειά του, από το 1993, ότι η εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, έχει ως βασικό προορισµό την κτηνοτροφία, τη γεωργία και όχι την οικοδοµική ανάπτυξη. Αυτό όµως, δεν το έχει καταλάβει ο κόσµος. Όλοι µπορεί να µην ξέρουν, ποιος και γιατί τους κυβερνάει, αλλά το ότι η ιδιοκτησία τους, πρέπει πάση θυσία να ανοικοδοµηθεί, αυτό όλοι το πιστεύουν. Εποµένως πρέπει να καταλάβουµε όλοι µας, ποια είναι η προστασία που έχει η εκτός σχεδίου ιδιοκτησία, τι πλαίσια θέτουν το Σύνταγµα και η νοµοθεσία, το ∆ικαστήριο των Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων, ώστε και εµείς, σαν δικαστές που δικάζουµε τις διαφορές από το Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό, τα ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια, που δικάζουν τις αποζηµιώσεις, σε πρώτα στάδια, να γνωρίζουµε, πού πρέπει να κινηθούµε. Νοµίζω ότι είναι ένα από τα βασικότερα προβλήµατα που υπάρχουν σήµερα στην Ελλάδα και ένα από τα µεγαλύτερα βάρη, που έχουν οι δικαστές. Συνεπώς, τα συµπεράσµατα από τις αναλύσεις, που θα κάνουν οι σηµερινοί βασικοί οµιλητές, αλλά και οι απόψεις που θα διατυπώσετε εσείς, θα µας βοηθήσουν όλους, και εµάς, που καλούµαστε να εφαρµόσουµε το Σύνταγµα και τους νόµους, αλλά και τους δικηγόρους, που έρχονται να υποστηρίξουν τις διαφορές και τον τεχνικό κόσµο που έρχεται να οργανώσει τη χωροταξία και την πολεοδόµηση. Ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα)
πει να καταβληθεί αποζηµίωση.
Να δώσω το λόγο στους εισηγητές, οι οποίοι είµαι σίγουρος ότι θα τηρήσουν το 20άλεπτο, ώστε να υπάρξει στο τέλος χρόνος για συζήτηση µε το πολυπληθές ακροατήριο.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε την κυρία Πρόεδρο.
Το πρώτο θέµα είναι «Θέµατα αποζηµίωσης, συνεπεία χωροταξικού σχεδιασµού».
9
Το λόγο έχει ο κ. Ρόζος, Σύµβουλος Επικρατείας. ΝΙΚΟΛΑΟΣ ΡΟΖΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας): Ευχαριστώ, κύριε Πρόεδρε.
Είναι γνωστό, ότι το δηµόσιο υπέχει αστική ευθύνη, πλην άλλων, από τις παράνοµες πράξεις του, κατά τις διατάξεις του εισαγωγικού νόµου, του Αστικού Κώδικα, ανεξαρτήτως του είδους της παρανοµίας αυτής, αλλά πλέον και από τις νόµιµες πράξεις οποιασδήποτε µορφής, είτε τυπικού νόµου, είτε κανονιστικής διοικητικής πράξης κλπ. Έχει περάσει δηλαδή, µεγάλο χρονικό διάστηµα, από τότε που ο Βασίλειος Οικονοµίδης έλεγε, ότι «η αποζηµίωσις προϋποτίθησιν αδικίαν, αλλ’ η νοµοθετική εξουσία δεν αδικεί νοµοθετούσα». Και αντιστοίχως, ο Λα Φεριέ στη Γαλλία έλεγε, ότι «ο νόµος αποτελεί πράξη κυριαρχίας και ίδιο της κυριαρχίας είναι να επιβάλλεται σε όλους, χωρίς κανείς να µπορεί να ζητήσει, κάποιο αντιστάθµισµα». Το ορθότερο θα είναι, να µιλήσουµε για την ύπαρξη αστικής ευθύνης του κράτους, και για τις συνέπειες των νόµιµων αυτών νοµικών πράξεων. Ειδικότερα, είναι γνωστή η διάταξη της παραγράφου 5 του άρθρου 4 του Συντάγµατος, κατά την οποία «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δηµόσια βάρη, ανάλογα µε τις δυνάµεις τους».
Ευχαριστώ την Ένωση και την Εταιρεία, που µου έκαναν την τιµή να µιλήσω σε αυτή την ηµερίδα, καθώς και όλους όσους παρευρίσκονται εδώ.
Α) Σε δηµόσια βάρη γενικής θυσίας: Αυτά, από τη φύση τους κατανέµονται σε όλη την κοινωνία (π.χ. φορολογικά βάρη), ή σε ολόκληρη κατηγορία πολιτών (π.χ. ποσοτικοί περιορισµοί αγαθών). Θα σας αναφέρω ένα ντεµοντέ παράδειγµα, το ενοικιοστάσιο, που στη συνέχεια θα δείτε ότι έχει µία πολύ ενδιαφέρουσα νοµολογιακή εφαρµογή.
Αυτά τα δηµόσια βάρη, τα οποία επιβάλλονται προς ικανοποίηση δηµοσίου συµφέροντος, µπορούν να διακριθούν σε δύο κατηγορίες:
Β) Σε δηµόσια βάρη ειδικής θυσίας. Αυτά, επιβάλλονται σε βάρος
10
Θα πω ένα κλασικό παράδειγµα, το οποίο εµένα µε έχει εντυπωσιάσει πάρα πολύ. Με την υπ’ αριθ. 98/1922 απόφασή του ο Άρειος Πάγος κατέληξε σε αυτό το συµπέρασµα, αν και µε κάπως διαφορετική αιτιολόγηση. Μία περιοχή κηρύχθηκε αρχαιολογική. Κάτοικοι της περιοχής ζήτησαν να τους επιτραπεί η λατόµευσή της. Η απάντηση ήταν αρνητική και τέθηκε θέµα αποζηµιώσεως. Ο Άρειος Πάγος δέχθηκε, ότι είναι νόµιµη η άρνηση της χορηγήσεως αδείας της λατοµεύσεως, αλλά θα δηµιουργηθεί δικαίωµα αποζηµιώσεως, αν η λατόµευση είναι η µόνη δυνατή, ή η κυριότερη εκµετάλλευση το ακινήτου. Το γενικό αυτό περίγραµµα που σας είπα, δηµιουργήθηκε βασικά, από τη νοµολογία του Γαλλικού Συµβουλίου της Επικρατείας και γίνεται δεκτό και στη Γερµανία, αλλά το δέχεται και το ∆ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Σας διαβάζω απόσπασµα από µία πρόσφατη απόφασή του: «Σε περίπτωση ζηµίας που προκλήθηκε από συµπεριφορά των οργάνων της Κοινότητας, της οποίας ο παράνοµος χαρακτήρας δεν έχει αποδειχθεί, η εξωσυµβατική ευθύνη της κοινότητας µπορεί να στοιχειοθετηθεί, εφόσον πληρούνται σωρευτικώς οι προϋποθέσεις που αφορούν το υπο11
Έτσι, έχουµε ως αποτέλεσµα, να δηµιουργηθεί µία ρωγµή στην αρχή της ισότητας ενώπιον των δηµοσίων βαρών, η οποία εξαλείφεται, µε την καταβολή της αποζηµιώσεως από το κράτος στους ζηµιωθέντες, για να επανορθωθεί αυτή η ζηµία. Κλασικά παραδείγµατα είναι, η αναγκαστική απαλλοτρίωση και η απαγόρευση κυκλοφορίας ενός προϊόντος, που κατασκευάζει µία µονάχα εταιρεία. Στην περίπτωση αυτή, για την ικανοποίηση του δηµοσίου συµφέροντος, είναι απαραίτητη κάποια επιβάρυνση ελαχίστων. Αναγκαίο αποτέλεσµα αυτού είναι, η παραβίαση της αρχής της ισότητας των ζηµιουµένων. Με την αποζηµίωση, εξαλείφεται η ανισότητα αυτή και αποκαθίσταται η ισότητα ενώπιον των δηµοσίων βαρών. ∆εδοµένου όµως, ότι η αρχή της ισότητας δεν µπορεί να καταλήγει σε απολύτως αυστηρά αποτελέσµατα, δεχόµαστε, ότι συνδέεται µε κάποιο βαθµό ανεκτικότητας εκ µέρους των πολιτών, ο οποίος, όταν παραβιάζεται, δηµιουργεί το δικαίωµα της αποζηµίωσης. Η ζηµιά δηλαδή, πρέπει να είναι ασυνήθης. Και η σύγκριση, λαµβάνει χώρα, µεταξύ του µεγέθους της ζηµίας και της καταστάσεως που είχε δηµιουργεί υπέρ του ζηµιωθέντος, λαµβανοµένης βέβαια υπόψη και της γενικής αρχής, περί συµψηφισµού ζηµίας και κέρδους, από τη σύννοµη ζηµιογόνο νοµική πράξη.
µεµονωµένων πολιτών.
Επανέρχοµαι στο παράδειγµα για το ενοικιοστάσιο. Το Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας, δέχθηκε, ότι δηµιουργεί δικαίωµα αποζηµιώσεως νόµος που επιβάλλει ενοικιοστάσιο, µόνο εις βάρος των ιδιοκτητών ακινήτων, οι οποίοι εκµισθώνουν τα ακίνητά τους σε µέλη των οικογενειών Γάλλων στρατιωτικών, οι οποίοι πολεµούν στην Αλγερία, περίοδος 1958-1960. Η ειδική αυτή ζηµία, εξάλλου, πρέπει να είναι άµεση. Και τούτο συµβαίνει, όχι όταν αίρεται µε τη νόµιµη νοµική πράξη γενικώς κάποια δυνατότητα, παρεχοµένη από το νοµίµως υφιστάµενο και µεταβαλλόµενο καθεστώς, σε µία κατηγορία πολιτών, αλλά όταν συνέπεια αυτής της νοµικής πράξεως, είναι η άρση ειδικής και νοµίµως επιτραπείσης σε κάποιο πολίτη, πραγµατώσεως της δυνατότητας αυτής. Αυτό συµβαίνει, παραδείγµατος χάρη, όταν υπέρ του πολίτη αυτού έχει εκδοθεί µία νόµιµη ατοµική διοικητική πράξη, που ισχύει κατά την εµφάνιση της νόµιµης ζηµιογόνου νοµικής πράξεως, και η οποία, νόµιµη διοικητική πράξη πλέον, δεν θα µπορούσε να εκδοθεί. Νοµίζω, ότι στο αυτό πνεύµα κινείται καταρχήν και προκειµένου να αποφύγει την καταβολή υποτιθέµενης κατά το νοµοθέτη αποζηµιώσεως, η ισχύουσα νοµοθεσία. Αναφέροµαι στο ισχύον, ως έχει τροποποιηθεί, άρθρο 26 του ν. 2831/2000. Η προϋπόθεση αυτή της ειδικότητας και της αµεσότητας, ταυτίζεται εν πολλοίς, µε την αρχή της εµπιστοσύνης. Το µεν Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας, το δέχεται, όταν υφίσταται η νόµιµη τελική πράξη, καταρχήν, αν απαιτείται η έκδοση πλειόνων, το δε ∆ΕΚ προσθέτει ότι εξετάζεται, «κι αν ο ζηµιωθείς γνώριζε, ή όφειλε να γνωρίζει, τον κίνδυνο που διέτρεχε ενόψει της υφισταµένης καταστάσεως». Ένα κλασικό παράδειγµα από τη νοµολογία του ∆ΕΚ, είναι η εµπορικοποίηση από µία εταιρεία ενός προϊόντος καθ’ ον χρόνο η νοµοθεσία, η επιτρέπουσα την κυκλοφορία ανταγωνιστικού προϊόντος, είχε ανασταλεί, µέχρι νεωτέρας. Η ζηµία, ήταν ακριβώς η λήξη της αναστολής αυτής. Αλλά, το αυτό φαίνεται να δέχεται και µία πρόσφατη απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας, η οποία αφορούσε το εξής θέµα: είχε επιτραπεί παλαιά, πριν από το Σύνταγµα του
12
στατό της ζηµίας, την αιτιώδη συνάφεια, µεταξύ της ζηµίας και τη συµπεριφορά των κοινοτικών οργάνων, καθώς και τον ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα της εν λόγω ζηµίας». Ο «ειδικός αυτός χαρακτήρας της ζηµίας» σηµαίνει, ότι ζηµιούται κάποιος, ή ένας περιορισµένος αριθµός ατόµων, από τα ευρισκόµενα σε όµοιες συνθήκες. ∆εν υπάρχει βέβαια, όπως καταλαβαίνουµε, ένας ειδικός χαρακτήρας της ζηµίας, όταν θίγονται όλοι οι κάτοικοι µιας περιοχής, ή το σύνολο ενός επαγγέλµατος.
1975, σε οικοδοµικό συνεταιρισµό, να κατατµήσει δάσος, ενώ ταυτόχρονα µε την ίδια απόφαση, απαγορευόταν, η µεταβολή της µορφής του δάσους, συνεπεία της κατατµήσεως. Τέλος, εφόσον η κατάσταση εµπιστοσύνης, δηµιουργείται από νόµιµη διοικητική πράξη, είναι προφανές ότι η νοµιµότητα, τόσο της νοµοθεσίας, βάσει της οποίας βγήκε αυτή η ατοµική διοικητική πράξη, όσο και η ίδια η ατοµική διοικητική πράξη, θα εξεταστεί παρεµπιπτόντως, από το δικαστή της αποζηµιώσεως. Αυτό φαίνεται να δέχεται και µία πολύ πρόσφατη απόφαση του 2009. Για την αποζηµίωση της πρώτης, υπάρχει και ρητή διάταξη του άρθρου 24 παρ. 6 του Συντάγµατος («για την προστασία της πολιτιστικής κληρονοµιάς») και κατ’ εφαρµογή αυτού, τα άρθρα 17 και 19 του ν. 3028/2002 («για την αποζηµίωση ακινήτων για λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονοµιάς»). ∆ύο είναι οι χαρακτηριστικές περιπτώσεις «ειδικής» ζηµίας:
Αντίστοιχη περίπτωση έχουµε και µε µέτρα προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Εδώ δεν υπάρχει ειδική συνταγµατική διάταξη. Υπάρχει το άρθρο 22 του ν. 1650/1986, αν η ζηµία είναι ασυνήθης. Θεωρώ, ότι δεν υπάρχει καµία αµφιβολία σχετικά µε το ότι και αν δεν υπήρχε αυτή η διάταξη, το δικαίωµα αποζηµιώσεως, θα θεµελιωνόταν µε το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος. Προς την κατεύθυνση αυτή κινείται και η πρόσφατη απόφαση, στην οποία αναφέρθηκα, του 2008, του ∆ικαστηρίου µας, του Συµβουλίου της Επικρατείας, µολονότι χρησιµοποιεί την έκφραση «ανεξαρτήτως αν η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγµατος θεµελιώνει ευθύνη αποζηµιώσεως από νόµιµη πράξη». Οι δε προϋποθέσεις της αποζηµιώσεως αυτής, της «ειδικής» ζηµίας και της «ασυνήθους», είχαν γίνει ήδη δεκτές, από ειδικότερη γνώµη πλειοψηφίας, από την 22/2007 απόφαση της Ολοµελείας, η οποία στήριξε, (η περίπτωση ήταν µία µεταφορά της ίδιας περιπτώσεως που είχε δώσει αφορµή πολλές δεκαετίες πριν στο Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας), τη µη δυνατότητα αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του δηµοσίου, κάποιου ζηµιωθέντος. Η ειδικότερη αυτή γνώµη της πλειοψηφίας, δέχθηκε ότι υπάρχει δικαστική προστασία, η οποία στηρίζεται στην αγωγή αποζηµιώσεως, που µπορεί να ζητήσει, γι’ αυτή την άρνηση του κράτους να δώσει άδεια, για να κινηθεί η αναγκαστική εκτέλεση, κατά αλλοδαπού δηµοσίου στην Ελλάδα (άρθρο 4 παρ. 5.)
13
Η τρίτη: Ενώ στην αρχή φαινόταν να δέχεται ότι η ζηµία δεν πρέπει να είναι ασυνήθης, αρκεί δηλαδή οποιαδήποτε ζηµία, εν τούτοις τώρα, φαίνεται να δέχεται, ότι η ζηµία πρέπει να είναι ασυνήθης. ∆ηλαδή, δεν δηµιουργεί πρόβληµα, το ασύνηθες της ζηµίας.
14
Η δεύτερη: Θεωρεί ότι δηµιουργείται κατάσταση εµπιστοσύνης, µολονότι, ο ζηµιούµενος αποδέχεται µία κατάσταση επικινδυνότητας, αγοράζοντας, παραδείγµατος χάρη, ένα ακίνητο σε µία περιοχή, όπου κατά την ισχύουσα νοµοθεσία, είναι δεδοµένο ότι µπορεί να απαγορευτεί πλήρως η δόµηση, ή να επιτραπεί υπό πολύ αυστηρούς όρους. Λέω «φαίνεται να δέχεται», διότι δεν ξέρω αν είχε τεθεί υπόψη του ∆ικαστηρίου του Στρασβούργου αυτό.
Η πρώτη: Θεωρεί, πως δεν χρειάζεται η έκδοση νόµιµης ατοµικής διοικητικής πράξεως, που επιτρέπει κάποια δραστηριότητα ή έργο, τη στιγµή της µεταβολής του νοµικού καθεστώτος, ανεξάρτητα από το αν χρειάζεται να εκδοθούν πολλές τέτοιες πράξεις από διάφορους φορείς, προκειµένου να επιτευχθεί, το επιτρεπόµενο από το ήδη ανατρεπόµενο νοµικό καθεστώς. Αρκεί, παραδείγµατος χάρη, να είχε εγκριθεί το καταστατικό µιας εταιρείας, µε σκοπό την άσκηση µιας δραστηριότητας, η οποία τότε επιτρεπόταν και γνωµοδότηση µίας από τις αρµόδιες υπηρεσίες, προκειµένου να εκδοθεί, µία από τις απαιτούµενες διοικητικές πράξεις, η οποία ουδέποτε εκδόθηκε, διότι δεν επιτρεπόταν πλέον να εκδοθεί. Ή ότι είχε εκδοθεί µία από τις προβλεπόµενες πράξεις και µάλιστα κατά παράβαση της νόµιµης σειράς εκδόσεως. Εν πάση περιπτώσει, όµως, φαίνεται να δέχεται το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου, κάποια εκδήλωση ενδιαφέροντος για τη δηµιουργία µιας επιτρεπόµενης από την ανατρεπόµενη νοµοθεσία καταστάσεως, καθώς και ότι (µε πρόσφατη απόφασή του) η ανοχή µιας µη νόµιµης καταστάσεως, αν δεν έχει αναγνωριστεί ρητώς, δεν δηµιουργεί κατάσταση εµπιστοσύνης. Αυτό το δέχθηκε, για να δούµε, ότι ανάλογα προβλήµατα υπάρχουν παντού, όχι µόνο στην Ελλάδα, όπως σε αγωγή αποζηµιώσεως, για αυθαίρετο στο Βέλγιο.
Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να παρατηρήσουµε, ότι το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου, το οποίο αντιµετώπισε τρεις περιπτώσεις ελληνικών συµφερόντων «ειδικής» ζηµίας, φαίνεται να έχει κάποιες αποκλίνουσες απόψεις:
Εν όψει αυτών, είναι δυνατόν να µιλάµε για ευθύνη του κράτους, λόγω της θεσπίσεως διατάξεων χωροταξικού σχεδιασµού, ή διατάξεων ισοδυνάµου τελικώς αποτελέσµατος; Ως γνωστόν, πριν από το Σύνταγµα του 1975, υπήρχε, σε επίπεδο νόµου, η διάκριση µεταξύ περιοχών «εντός» και «εκτός σχεδίου» και διατάξεων «περί βιοµηχανικών περιοχών και δασών». ∆εν υπήρχαν άλλα περισσότερα. Η νοµοθεσία «περί εκτός σχεδίου δοµήσεως», επέτρεπε ισοπεδωτικώς, µε τους αυτούς όρους τα πάντα, παντού σε όλη την Ελλάδα, διαφόρως της µορφής της εκτάσεως. Ήταν µικρό νησί; Ήταν µεγάλο νησί; Ήταν βουνό; Ήταν θάλασσα; ∆εν υπήρχε κάποιος προσδιορισµός. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, είχε συναγάγει, ότι τουλάχιστον στις εντός σχεδίου περιοχές, προορισµός των ακινήτων είναι η οικοδόµηση, σύµφωνα µε όρους και περιορισµούς που τίθενται µε αντικειµενικά κριτήρια και όχι σύµφωνα µε τις προθέσεις του ιδιοκτήτη. Συνεπώς, οι ανωτέρω όροι και περιορισµοί, δεν επιτρέπεται να εµφανίζουν, ή να καθιστούν αδρανή, την ιδιοκτησία σε σχέση µε τον προορισµό της αυτό. Το Σύνταγµα του 1975 προβλέπει σαφέστατα το Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό, όπως λέει, «για τη διαµόρφωση, ανάπτυξη, πολεοδόµηση και επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών». ∆έχεται δηλαδή πλέον, ότι υπάρχει µία συνταγµατική κατοχύρωση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών. Τον ορισµό αυτό τον δίνει ο ν. 947/1979 (νοµίζω δε, ότι και οποιοδήποτε δικαστήριο αν εκαλείτο εν ανυπαρξία του ν. 947/1979 να ερµηνεύσει τη διάταξη αυτή του Συντάγµατος, τον ίδιο ορισµό θα έδινε) και λέει: «εδαφικές εκτάσεις, οι οποίες, λόγω της θέσεως και της φυσικής διαµορφώσεως του εδάφους και των συνθηκών που κρατούν σε αυτές, µπορούν να χρησιµοποιηθούν για οικοδόµηση και την δι’ αυτής εξυπηρέτηση της διαβιώσεως και της οργανωµένης κοινωνικής ζωής και παραγωγικής δραστηριότητας του ανθρώπου». Ο ορισµός αυτός είναι γενικός και περιλαµβάνει κάθε µορφή που εξυπηρετεί τον ανωτέρω σκοπό, περιοχές σχεδίων κατά το διάταγµα του 1923, οικισµοί προ αυτού, Π.Ο.Τ.Α. (Περιοχές Ολοκληρωµένης Τουριστικής Ανάπτυξης), εκτάσεις οικοδοµικών συνεταιρισµών, ΠΕ.Ρ.ΠΟ. (Περιοχές Ειδικά Ρυθµιζόµενης Πολεοδόµησης), ΒΙ.ΠΕ. (Βιοµηχανικές Περιοχές), ξενοδοχειακά καταλύµατα. Υπάρχει εποµένως, εκ του Συντάγµατος, διάκριση του προορισµού των ακινήτων που περιλαµβάνονται σε πόλεις και εν γένει οικιστικές περιοχές και των εκτός αυτών ακινήτων, τα οποία δεν φαίνεται να έχουν κατά το Σύνταγµα τον προορισµό αυτό. Το Σύνταγµα εξάλλου αναφέρεται στο Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό µε την επιστηµονική του έννοια
15
Τίθενται, συνεπώς, τα εξής ζητήµατα: προβαίνοντας σε αυτή τη διάκριση το Σύνταγµα, δεσµεύεται άραγε, ipso facto, να αποζηµιωθούν όλοι οι ιδιοκτήτες ακινήτων, των οποίων τα ακίνητα δεν ευρίσκονται εντός των ήδη υφισταµένων κατά την έναρξη της ισχύος του οικιστικών περιοχών; Κατά την άποψη του οµιλούντος, είναι προφανές, ότι η απάντηση είναι αρνητική, διότι δεν πρόκειται καν για βάρος, αλλά πρόκειται για τον πρώτο καθορισµό, σε τέτοιο επίπεδο του προορισµού των ακινήτων, του συνόλου της χώρας, ενόψει της χωρικής αναδιατάξεως. Αφορά δηλαδή το σύνολο των ιδιοκτητών. Τα ακίνητα που προορίζονται για οικιστικές περιοχές, δεν µεταβάλλουν εκ του Συντάγµατος προορισµό, όπως σαφέστατα συνάγεται από τις διατάξεις του. Θα έλεγα όµως, ότι και υπό την εκδοχή ότι αυτή, η διάκριση αποτελεί βάρος. Οπωσδήποτε δεν είναι ένα βάρος ειδικής θυσίας, εφόσον αφορά το σύνολο των ιδιοκτητών ακινήτων της χώρας. Για τον ίδιο λόγο, νοµίζω, δεν υπάρχει ευθύνη για νόµιµες νοµικές πράξεις, µε τις οποίες, εµφανίζονται στο νοµικό κόσµο, τα χωροταξικά εργαλεία και τα χωροταξικά και πολεοδοµικά σχέδια. Θέµατα αποζηµιώσεως, θα τεθούν βέβαια, µόνο αν οι ιδιοκτήτες ακινήτων συγκεκριµένων περιοχών, υφίστανται ειδική θυσία, για την απαλλοτρίωση για κάποιο δρόµο, ή για την προστασία στοιχείων της φύσης και της πολιτιστικής κληρονοµιάς. Όπως δηλαδή, ένας ιδιοκτήτης ακινήτου οικιστικής περιοχής, δεν µπορεί να ισχυρισθεί ότι δικαιούται αποζηµιώσεως, διότι η περιοχή όπου βρίσκεται αυτό, από πολεοδοµικό κέντρο γίνεται περιοχή γενικής κατοικίας, ή (για να πούµε ένα πρόσφατο παράδειγµα από την αντίστροφη άποψη) διότι ο συντελεστής δοµήσεως από 1,6 έγινε 0,8, έτσι και ένας ιδιοκτήτης ακινήτου, εντός Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχεδίου Χωρικής Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης), παραδείγµατος χάρη, δεν µπορεί να ισχυριστεί, ότι δικαιούται αποζηµιώσεως, διότι η περιοχή όπου αυτό ευρίσκεται, χαρακτηρίστηκε αγροτική περιοχή και όχι ΖΩ.Α.Π.∆. (Ζώνη Αναπτύξεως Παραγωγικών ∆ραστηριοτήτων). Άλλο είναι το ζήτηµα, αν τέτοια σχέδια, ή τέτοιοι ειδικοί νόµοι περιέχουν µεταβατικές διατάξεις, υπέρ εχόντων ήδη τύχει ευνοϊκών για αυτούς ατοµικών διοικητικών πράξεων, µε τις οποίες επιτρέπεται έργο, ή δραστηριότητα, η οποία δεν απαιτείται πλέον και όχι βεβαίως για προστασία πολιτιστικών αγαθών, του φυσικού περιβάλλο16
(αυτό είναι βέβαιο, µετά την τελευταία αναθεώρηση) η οποία επιστηµονική έννοια του Χωροταξικού και Πολεοδοµικού σχεδιασµού, είχε ήδη δοθεί µε τον πρώτο νόµο 360/1976, που είναι «χωρικός και σχεδιαστικός, πολυεπίπεδος και πολυτοµεακός».
ντος. Και όταν παγία είναι η διάταξη νόµων, το θέµα µπορεί να τεθεί, κατά την άποψή µου, από την αντίστροφη άποψη ως εξής: «Είναι ανεκτές, τέτοιες πάγιες µεταβατικές διατάξεις, του άρθρου 26 του ν. 2831/2000 και µάλιστα για οποιοδήποτε σχέδιο, οπουδήποτε της επικρατείας»; Θα σας πω ένα παράδειγµα. Έστω ένα Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχέδιο Χωρικής Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης), που καθορίζει µία περιοχή ως παραθεριστική κατοικία, µε αρτιότητα οικοπέδου 1500 τ.µ. και µένει οικοδοµήσιµος χώρος 100 στρεµµάτων, κτίζονται 66 οικείες. Παραλλήλως, όπως συνήθως συµβαίνει, έχουν εκδοθεί σαράντα οικοδοµικές άδειες υπό το προγενέστερο καθεστώς, το οποίο προέβλεπε παρέκκλιση 750 τ.µ. Χωρίς τίποτα λοιπόν, χτίζονται σε αυτή την περιοχή, αντί 66 οικείες σε οικόπεδο 1500 τ.µ. εκάστη, 86 οικείες από τις οποίες οι 40 σε 750 τ.µ. και µόνο οι 46 σε 1.500 τ.µ. Μέχρις ότου ολοκληρωθεί σε όλη τη χώρα, ο χωροταξικός της σχεδιασµός και καθοριστούν οι οικιστικές της περιοχές, εξακολουθούν να ισχύουν, για το σύνολο των µη οικιστικών περιοχών, οι διατάξεις του διατάγµατος του 1978, όπως τροποποιήθηκε το 1985 «περί εκτός σχεδίου δοµήσεως»; Και συνεπώς, µέχρις ότου ολοκληρωθεί, αποζηµιώνεται ο ιδιοκτήτης, µε την αξία που έχει το ακίνητο, βάσει αυτών των διατάξεων; Με άλλα λόγια, υφίσταται νόµιµη κατάσταση από συνταγµατική άποψη, βάσει της οποίας, µπορεί να θεωρηθεί νόµιµη η διοικητική πράξη; Νοµίζω ότι οι διατάξεις που έχουν ως αποτέλεσµα τη δηµιουργία οικιστικής περιοχής, είναι οπωσδήποτε, µετά την πρόβλεψη των εργαλείων του Χωροταξικού Σχεδιασµού και την έγκριση των περιφερειακών σχεδίων, ανίσχυρες. Αυτό έχει γίνει ήδη δεκτό νοµολογιακώς σε µεγάλη έκταση. Και κατά µείζονα λόγο θεωρώ, ότι είναι ανίσχυρες και οι διατάξεις περί µεµονωµένης, εκτός σχεδίου δοµήσεως, τα περίφηµα δηλαδή 4 στρέµµατα, µε τις παρεκκλίσεις, ως εξ ορισµού αντίθετες προς κάθε έννοια χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού, ο οποίος πλέον έχει σχεδόν ολοκληρωθεί. Τούτο δεν έχει λεχθεί ρητώς από τη νοµολογία. Νοµίζω όµως, ότι είναι καιρός να γίνει δεκτό και βεβαίως δεν τίθεται κατά τα ανωτέρω κανένα θέµα αποζηµιώσεως, πολύ δε περισσότερο για εκείνους, οι οποίοι θα επιδιώξουν κάτι τέτοιο, µετά τη νοµολογιακή αναγνώριση. Σας ευχαριστώ πολύ για την προσοχή σας. (Χειροκροτήµατα)
17
Τα παραδείγµατα, που είπατε, είναι ανάγλυφα και δηλώνουν πόσο δύσκολο είναι, να θέτεις τη διάκριση µεταξύ των επιτρεπτών και µη επιτρεπτών περιορισµών, άρα και πού αρχίζουν τα δικαιώµατα αποζηµίωσης του βαρυνόµενου ιδιοκτήτη και πού όχι. Η διάκριση, που κάνατε, µεταξύ δηµοσίων βαρών, γενικής θυσίας και δηµοσίων βαρών ειδικής θυσίας, ίσως βοηθάει στο γενικότερο προβληµατισµό, αλλά δεν δίνει όµως, τις λύσεις σε όλες τις περιπτώσεις. Από τη νοµολογία που επικαλεστήκατε, του ∆ικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, του ∆ικαστηρίου των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου, του Συµβουλίου της Επικρατείας, της ελληνικής νοµολογίας, αλλά και του Αρείου Πάγου, φαίνεται, ότι αυτός ο προβληµατισµός υπάρχει παντού. Έχω την εντύπωση, ότι οι λύσεις προς το παρόν, δίνονται κατά περίπτωση, τουλάχιστον σε επίπεδο του ∆ικαστηρίου των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου και υπάρχει έδαφος προς συζήτηση και του πορίσµατος, στο οποίο καταλήξατε, το οποίο είναι ένα σαφές πόρισµα και αρκετά θεµελιωµένο. Το επόµενο θέµα είναι: «Η προστασία της εκτός ρυµοτοµικού σχεδίου ιδιοκτησίας κατά το Σύνταγµα και τη νοµολογία του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου». Ο πολύ ειδικευµένος σε αυτά τα θέµατα δικηγόρος κ. Κωνσταντίνος Χοροµίδης έχει το λόγο.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε κι εµείς, κύριε Ρόζο, θερµά.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΧΟΡΟΜΙ∆ΗΣ (∆ικηγόρος): Ευχαριστώ, κύριε Πρόεδρε.
Η ιδιοκτησία και η αξία της ιστορικά, ανάλογα µε τα κρατούντα ιδεολογικοκοινωνικά καθεστώτα, η ιδιοκτησία ως θεσµός της οργανωµένης ανθρώπινης κοινωνίας, διέφερε στο ουσιαστικό περιεχόµενό της, στον
18
Καταρχήν, θέλω να ευχαριστήσω το ∆ικηγορικό Σύλλογο, την Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας και την Επιστηµονική Εταιρεία Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ∆ικαίου, για την τιµή που µου έκαναν να είµαι εισηγητής σήµερα στην ηµερίδα αυτή, µε το τόσο εκλεκτό ακροατήριο.
τρόπο κτήσης της, στις εξουσίες της, στη µεταβίβασή της, στην απώλειά της και στην παρεχόµενη σε αυτή έννοµη προστασία. Από το 19ο αιώνα σε όλο και περισσότερα κράτη, η ιδιοκτησία, έχει αναβαθµιστεί σε ατοµικό δικαίωµα συνταγµατικά προστατευόµενο. Στη χώρα µας από το 19ο αιώνα, προστατεύεται σε όλα τα Συντάγµατά µας, αλλά και πριν από αυτά, σε όλα τα πολιτεύµατα της Επανάστασης του 1821. Οφείλουµε να σηµειώσουµε ότι ακόµα και η νοµολογία του Αρείου Πάγου από τα τέλη του 19ου αιώνα µέχρι τις αρχές του 20ού αιώνα, ερµήνευε τις σχετικές διατάξεις µε ζηλευτή εννοιολογική πληρότητα και σαφήνεια, σε αντίθεση µε τη νοµολογία του Αρείου Πάγου, όλο τον 20ό αιώνα, όπως ακριβώς δέχεται την προστασία της ιδιοκτησίας σήµερα το Ε.∆.∆.Α. και µόλις τον 21ο αιώνα πλέον ο Άρειος Πάγος.
Το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος του 1975, αλλά και τα προηγούµενα Συντάγµατα, θέτει ως ισχυρά συνταγµατική προϋπόθεση, για τη στέρηση της ιδιοκτησίας, να προηγηθεί πλήρης αποζηµίωση του ιδιοκτήτη, που να ανταποκρίνεται στην αξία, που είχε το απαλλοτριούµενο, κατά το χρόνο της συζήτησης της αίτησης στο δικαστήριο. Κατά το ίδιο άρθρο, όπως σήµερα πρέπει κατά τον Άρειο Πάγο να ερµηνεύεται το άρθρο αυτό, η προστασία της ιδιοκτησίας διευρύνεται και σε περιουσιακά δικαιώµατα, ενόψει του άρθρου 1 παρ. 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α., τη µόνη διάταξη µε οικονοµικό περιεχόµενο της Ε.Σ.∆.Α. που αποτελεί εσωτερικό µας δίκαιο, κατά το άρθρο 28 του Συντάγµατος. Η νοµολογία του Αρείου Πάγου, αν και υπήρξε συντηρητική ως προς περιεχόµενο προστασίας της ιδιοκτησίας, γιατί το περιόριζε στην εµπράγµατη ιδιοκτησία και εξαιρούσε την
19
Στη συνταγµατική και υπερνοµοθετική προστασία της ιδιοκτησίας, περιλαµβάνεται, κατά την κρατήσασα πάγια νοµολογία, όχι µόνο η γυµνή κυριότητα, αλλά ο πυρήνας του δικαιώµατος, µε τις ενυπάρχουσες στην ιδιοκτησία, νόµιµες εξουσίες κάρπωσης και χρήσης, είτε αυτές είναι συµφυείς µε την κυριότητα, είτε είναι χωρισµένες, ιδρύουσες ίδια δικαιώµατα. Ως στέρηση, από τον παρελθόντα αιώνα, δεν νοείται µόνο η αφαίρεση της ιδιοκτησίας και η µεταβίβασή της σε τρίτους, όπως γινόταν παλαιότερα δεκτό, αλλά και η καταστροφή του πράγµατος, ή η οποιαδήποτε αλλαγή, ή αφαίρεση, ή κατάλυσή του, ή εκµηδένιση της ωφέλειάς του, όπως είναι σήµερα, ο χαρακτηρισµός ενός ακινήτου, εκτός σχεδίου µεγάλης τουριστικής βιοµηχανικής αστικής ως Ζώνης Α, αρχαίου, ή ως δάσους, ή ως δασικής έκτασης.
περιουσιακή ζηµία, όλο τον 20ό αιώνα, ακόµα και πριν από την Ε.Σ.∆.Α. και πριν από τη νοµολογία του Ε.∆.Α.∆. και ανεξάρτητα, αν το απαλλοτριούµενο κείται εντός ή εκτός σχεδίου, προσδιόριζε την «πλήρη» αποζηµίωση και όριζε ότι «είναι εκείνη που παρέχει τη δυνατότητα αντικατάστασης του απαλλοτριούµενου µε ισάξιου». Ως ισάξιο δε πράγµα, θεωρήθηκε από τη νοµολογία, εκείνο, του οποίου η εκµετάλλευση µε τον ίδιο τρόπο, αποδίδει τα ίδια περιουσιακά ωφελήµατα, ώστε να µη βλάπτεται οικονοµικά, ο καθ’ ου η απαλλοτρίωση ιδιοκτήτης. Η ιδιοκτησία, ως προς την αξία της, τη δικαστικά προστατευόµενη, που αποτελεί και το ειδικότερο ενδιαφέρον της σηµερινής εισήγησής µου, είναι αρχέγονα προσανατολισµένη προς την αξία της χρήσης της, τον οικονοµικό προορισµό της, είναι απεξαρτηµένη από υποκειµενικά συναισθηµατικά κριτήρια και µερικώς από τον τυπικό νοµικό χαρακτηρισµό της. Ως αξία αντικατάστασής της µε ισάξιο τίµηµα, κατά τον Άρειο Πάγο, θεωρείται η πραγµατική της αξία, µε βάση τους νόµους της αγοράς. Μέχρι τη δεκαετία του 1960, τα παραθαλάσσια ακίνητα, δεν είχαν ιδιαίτερη αξία. Σήµερα, σε αντίθεση µε τα ισχύοντα πριν από το 1960, τα παραθαλάσσια ακίνητα, εκτός σχεδίου, σε τουριστική περιοχή, είναι πολλαπλάσιας αξίας, σε σχέση µε τα ακίνητα εντός σχεδίου. Ένα ακίνητο παραθαλάσσιο, εκτός σχεδίου είναι πολύ µεγαλύτερης αξίας, από το παρακείµενο ακίνητο του εντός σχεδίου, το οποίο δεν είναι όµως παραθαλάσσιο. Τότε (ας µου επιτραπεί η έκφραση) έλεγαν στην Κασσάνδρα της Χαλκιδικής ότι, «στους ανεπιθύµητους γαµπρούς έδιδαν ως προίκα τα άγονα, τα παραθαλάσσια χωράφια, τα δίπλα στις σηµερινές χρυσές αµµούδες», που σήµερα τα παίρνουν ως προίκα, αν πράγµατι παίρνουν προίκα, µόνον οι εκλεκτοί γαµπροί στην Κασσάνδρα. Με δεδοµένο ότι το ταµειακό συµφέρον του κράτους και των Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου, δεν µπορεί να εξοµοιωθεί, µε το γενικότερο δηµόσιο συµφέρον, δεν νοείται, η χωρίς όριο παραβίαση του δικαιώµατος, του σεβασµού των περιουσιακών δικαιωµάτων του προσώπου, γιατί οδηγεί επιπλέον και στην παράβαση της συνταγµατικής αρχής της ισότητας, στα δηµόσια βάρη (άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος). Έτσι, κατά παραβίαση της δηµοσιονοµικής ισότητας, οι Έλληνες µικροϊδιοκτήτες και κυρίως οι φτωχοί αγρότες, έφεραν µέχρι τελευταία το υπέρµετρο βάρος των απαλλοτριώσεων, για τη δηµιουργία του εκτός σχεδίου οδικού δικτύου της χώρας, µε το αµάχητο τεκµήριο, της ωφέλειας των παρόδιων ιδιοκτητών και την αυταποζηµίωση του άρθρου 1 του ν. 653/1977. Μόλις πριν λίγα χρόνια οι Ολοµέλειες του Αρείου Πάγου, µε τις αποφάσεις 10 και 11/2004, 31/2005 και άλλες, εγκατέλει20
ψαν στις απαλλοτριώσεις, την επί ένα αιώνα νοµολογία, προστασίας µόνο της εµπράγµατης ιδιοκτησίας (κυριότητα, εµπράγµατα δικαιώµατα) και διεύρυναν την προστασία της, µετά τις αποφάσεις του Ε.∆.Α.∆. (υποθέσεις Κατικαρίδη, Τσώµτσου, Αζά και άλλες πολλές) και σε περιουσιακά δικαιώµατα τα κατά το άρθρο 1 παρ. 1α του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α., που ορίζει «κάθε πρόσωπο δικαιούται σεβασµού της περιουσίας του».
Οι νόµιµοι κοινωνικοί περιορισµοί της κυριότητας του Αστικού Κώδικα (άρθρα 103, 132), ενισχύθηκαν µε το άρθρο 17 του Συντάγµατος, κυρίως όµως –και ορθώς– ενισχύθηκαν µε το άρθρο 24 του Συντάγµατος, για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος. Πολλές φορές, αντικείµενο των αποφάσεων του Συµβουλίου της Επικρατείας αποτέλεσε ο προβληµατισµός, για τη σχέση του άρθρου 17 του Συντάγµατος, µε το άρθρο 24 του Συντάγµατος που ανύψωσε, το τελευταίο, την προστασία του περιβάλλοντος (φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού), σε ατοµικό και κοινωνικό δικαίωµα. Το Σύνταγµα, ειδικά στα ατοµικά και κοινωνικά δικαιώµατα, δεν καθιερώνει ιεράρχηση των διατάξεών του, όπως υποστηρίζει ο Μάνεσης. Οι σχετικές διατάξεις του, πρέπει να ερµηνεύονται, ως αλληλοσυµπληρούµενες και συµπλέουσες, χωρίς να ανατρέπεται ο κατά τα παραπάνω πυρήνας τους, δηλαδή η βασική προστασία, που παρέχει το κάθε ατοµικό ή κοινωνικό δικαίωµα. Ανεξαρτήτως όµως, της µη ιεράρχησης των διατάξεων του Συντάγµατος, οφείλουµε να δεχθούµε ότι, κατά την επείγουσα και παγκοσµίως αναγνωρισµένη αναγκαιότητα προστασίας του περιβάλλοντος και της κρατούσης αντιλήψεως, προβάδισµα στην υλοποίησή τους, έχουν οι διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγµατος, έναντι αυτών του άρθρου 17. Συνταγµατικοί περιορισµοί του άρθρου 24 και η δόµηση εκτός σχε21
Η Ολοµέλεια του Αρείου Πάγου µε την υπ’ αριθµ. 3/1996 απόφασή της και µε άλλες, σε αντίθεση µε τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, δέχεται, για ακίνητα εκτός σχεδίου, ότι σε περίπτωση αναγκαστικής απαλλοτρίωσής τους, για την προστασία αρχαίου χώρου, η αποζηµίωση πρέπει να είναι η πλήρης, όπως ορίζεται στο άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος. ∆ηλαδή, για τη διάγνωση της πραγµατικής αξίας, του βεβαρηµένου µε αρχαία απαλλοτριούµενου, θα συγκριθεί µε τα πλησίον αυτού οµοειδή ακίνητα, που δεν βαρύνονται µε τέτοιους περιορισµούς.
δίου:
Η προστασία του περιβάλλοντος, είναι η πρώτη συνταγµατική προτεραιότητα. Στο σηµείο αυτό, ο έπαινος ανήκει στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Το πρόβληµα όµως, εντοπίζεται στη χρηµατική αποτίµηση της προστασίας του στο δηµοσιονοµικό σκέλος, λόγω του άρθρου 17. Για τα µέτρα που η πολιτεία λαµβάνει, κατά το άρθρο 24 του Συντάγµατος, που προσβάλλουν υπέρµετρα τα περιουσιακά δικαιώµατα, ή που οδηγούν στη στέρηση (µερική, ολική), του πυρήνα της ιδιοκτησίας, πρέπει να αποζηµιώνονται κατά το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος και το άρθρο 1 παρ. 1α του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α, συνεκτιµουµένου βεβαίως και του γενικού δηµοσίου συµφέροντος, για να µην καταστούν οι παραπάνω διατάξεις, κενές περιεχοµένου.
Το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α., όπου σπανίως ερµηνεύεται από το Ε.∆.Α.∆., περιλαµβάνει τους τρεις γνωστούς κανόνες: Πρώτον, το σεβασµό γενικά της περιουσίας, την αρχή της ήρεµης, ειρηνικής απόλαυσης της περιουσίας (άρθρο 1 παρ. 1α). ∆εύτερον, το επιτρεπτό της στέρησης της ιδιοκτησίας, µε τη συνδροµή ορισµένων όρων, που προβλέπονται από το νόµο και τις γενικές αρχές του ∆ιεθνούς ∆ικαίου (άρθρο 1 παρ. 1β) και τρίτον, την εξουσία του κράτους να κρίνει για τη χρησιµοποίηση των αγαθών του, για το δηµόσιο συµφέρον (άρθρο 1 παρ. 2). Οι παραπάνω κανόνες κατά το Ε.∆.Α.∆. δεν είναι αυτοτελείς, αλλά ερµηνεύονται κατά τρόπο, που ο δεύτερος και ο τρίτος κανόνας να µην ανατρέπουν τον πρώτο κανόνα, ο οποίος θεωρείται ότι θεσµοθετεί µία γενική αρχή, το σεβασµό δηλαδή
22
Το Συµβούλιο της Επικρατείας, ενώ αποφαίνεται, ότι στα εκτός σχεδίου ακίνητα, η ιδιοκτησία ως δικαίωµα, περιλαµβάνει το φάσµα των δυνατών χρήσεών της, στην εκτίµηση όµως της οικονοµικής επίπτωσης του περιορισµού σε βάρος της, αγνοεί τις άλλες δυνατές νόµιµες χρήσεις και τις αξίες τους, δογµατίζοντας αµαχητί, ότι δεν υπάρχει στέρηση, αφού διατηρείται η εκµετάλλευσή τους κατά τον πρωτογενή προορισµό τους. Λογικό επακόλουθο, της παραπάνω σκέψης, της µη στέρησης της ιδιοκτησίας, είναι, ότι δεν δηµιουργείται υποχρέωση αποζηµίωσης. Η ενδεχόµενη αποζηµίωση της ιδιοκτησίας, στα εκτός σχεδίου ακίνητα θα πρέπει να ορίζεται, κατά την αξία της πρωτογενούς εκµετάλλευσης της γης. Έτσι, µε αµάχητο τεκµήριο, εκµηδενίζεται, η πραγµατική αξία της εκτός σχεδίου ιδιοκτησίας.
της περιουσίας του προσώπου, η οποία αναδεικνύεται ως δίκαιη, ή εύλογη ισορροπία, στη στάθµιση του γενικού συµφέροντος της κοινωνίας και του ατοµικού δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, µε την αποκατάσταση της περιουσιακής βλάβης. Εν όψει της ισχύος, ως εσωτερικού µας δικαίου, του άρθρου 1 παρ. 1α του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. και της αυτόνοµης ερµηνείας του από το Ε.∆.Α.∆., το Ε.∆.Α.∆. έκρινε, ότι το Συµβούλιο της Επικρατείας, για τα ακίνητα εκτός σχεδίου, διαπλάθει αµάχητο τεκµήριο, που παραγνωρίζει τις ιδιαιτερότητες του κάθε εκτός σχεδίου ακινήτου, όταν ο νοµοθέτης δεν απαγορεύει τη συγκεκριµένη χρήση τους. Η σύγκρουση της νοµολογίας του Συµβουλίου της Επικρατείας, προς τις τελευταίες αποφάσεις του Ε.∆.Α.∆., εντοπίζεται στην αποζηµιωτική αξιολόγηση της εκµετάλλευσης δόµησης, συγκεκριµένων εκτός σχεδίου ακινήτων. Η δικαστική έρευνα προσδιορισµού της αξίας του εκτός σχεδίου ακινήτου, πρέπει κατά το Ε.∆.Α.∆., να καθοδηγείται από τη συγκεκριµένη in concreto, δυνατότητα εκµετάλλευσης αυτού, ώστε προσδιορίζοντας την οικονοµική χρησιµότητά του, να προσδιορίζεται η αξία του συγκεκριµένου ακινήτου. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, δεν συνεκτιµά το ότι, τα εκτός σχεδίου ακίνητα, ανέκαθεν δοµούνται και ότι η δόµησή τους ανέκαθεν ρυθµίζεται, από γενικές και ειδικές διατάξεις πολεοδοµικής υφής. Η δε δόµησή τους, εκτός από τις γενικές διατάξεις, και τα προεδρικά διατάγµατα του ’28 και του ’78, εδώ και πολλές δεκαετίες, µε την ανάπτυξη της οικονοµικής και κοινωνικής ζωής, ρυθµίζεται κανονιστικά µε ειδικές διατάξεις (βιοµηχανικές, βιοτεχνικές περιοχές, ξενοδοχειακά συγκροτήµατα κλπ., άρθρο 5 παρ. 1 και άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγµατος), και αυτό δεν αποτελεί περιθωριακή εξαίρεση. Ο κοινός νοµοθέτης, δεν δικαιούται να αποκλίνει, από τις ανέκαθεν ισχύουσες γενικότερες ρυθµίσεις, εκµηδενίζοντας κεκτηµένα δικαιώµατα και τις από αυτά ωφέλειες και εξουσίες, ανατρέποντας έτσι, την οικονοµική και κοινωνική ζωή των προσώπων. Ο σεβασµός και η προστασία των δικαιωµάτων, από το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγµατος, από το άρθρο 1 παρ. 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α., όπως από το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγµατος, δηλαδή του δικαιώµατος ανάπτυξης της προσωπικότητας και συµµετοχή στην οικονοµική και κοινωνική ζωή, αποτελούν πρωταρχική υποχρέωση της πολιτείας, για την προστασία της αξιοπρέπειας του ανθρώπου. κατά το
23
άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγµατος.
Πιστεύουµε (και το Ε.∆.Α.∆. εγγίζει το θέµα) πως η αρχή της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης προς το ισχύσαν νοµικό καθεστώς και τη διοικητική πρακτική που διαµόρφωσαν, µε βάση τους οικονοµικούς νόµους και τις κοινωνικές συνήθειες, την πραγµατική αξία των συγκεκριµένων εκτός σχεδίου ακινήτων, δεν επιτρέπει την ανατροπή της παραπάνω αρχής. Ενόψει των παραπάνω, µε τον Άρειο Πάγο να δέχεται ότι η αποζηµίωση πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα απόκτησης ισαξίου πράγµατος και σε εκτός σχεδίου ακίνητα, και αντιθέτως το Συµβούλιο της Επικρατείας να συνδέει την εκτίµηση της προσβολής και το µέγεθος της αποζηµίωσης, µε τον κατά τη φύση πρωτογενή προορισµό του ακινήτου, θεωρώντας µε αµάχητο τεκµήριο, ότι όλα τα εκτός σχεδίου ακίνητα είναι προορισµένα µόνο για γεωργική, κτηνοτροφική, δασοπονική εκµετάλλευση και αναψυχή, δηµιουργείται ρήγµα δικαίου, ανασφάλεια δικαίου. Το Συµβούλιο της Επικρατείας µε τη νοµολογία του, συνταγµατοποιεί στα εκτός σχεδίου ακίνητα, µε αµάχητο τεκµήριο, τη µέθοδο εκτίµησης της αξίας τους κατά τρόπο εντελώς διαφορετικό από αυτόν του Αρείου Πάγου, αρµόδιου κατά δικαιοδοσία δικαστηρίου προσδιορισµού της αποζηµίωσης, για τη στέρηση της ιδιοκτησίας και κατά τρόπο µάλιστα ευθέως αντίθετο, στην οικονοµική και κοινωνική πραγµατικότητα. ∆ικαιϊκή διαφοροποίηση και ασφάλεια δικαίου:
Ας δούµε πού οδηγούν οι αντίθετες απόψεις µε ένα παράδειγµα: Ένα παραθαλάσσιο ακίνητο τεσσάρων στρεµµάτων εκτός σχεδίου χαρακτηρίζεται ως αρχαίο (Ζώνη Α΄). Απαγορεύεται κάθε δόµηση. Κατά το Συµβούλιο της Επικρατείας δεν υφίσταται µερική ή ολική στέρηση της ιδιοκτησίας, δεν υπάρχει θέµα αποζηµίωσης, εφόσον το ακίνητο µπορεί να καλλιεργηθεί, ή άλλως η αποζηµίωσή του θα είναι ασήµαντη. Αν όµως αναγκαστικά απαλλοτριωθεί, το ίδιο ακίνητο, διαφορετική κατά τα παραπάνω, θα είναι η απόφαση του Αρείου Πάγου, για την αποζηµίωση του ιδιοκτήτη. Επίσης, άλλο όµορο ακίνητο προς το παραπάνω ακίνητο και αυτό τεσσάρων στρεµµάτων εκτός σχεδίου, που δεν βαρύνεται µε αρχαία πωλείται για ανέγερση εξοχικής κατοικίας, σε αξία εκατονταπλάσια της τυχόν αποζηµίωσης του διπλανού, που έχει δουλεία αρχαίου. Πιστεύουµε πως ο Έλληνας νοµοθέτης, ορθώς δεν καταργεί
24
Οι Έλληνες δικαστές, εγκαταλείποντες τα αµάχητα κριτήρια και συµπλέοντες καθ’ υποχρέωσιν (άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγµατος), µε τα τεκµήρια του Ε.∆.Α.∆., οφείλουν να συµπληρώσουν το έλλειµµα, στην προστασία των περιουσιακών δικαιωµάτων, συµβάλλοντας στην ενοποίηση της έννοµης τάξης στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Το καθήκον αυτό, ανήκει και στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Η αναγνωρισµένη ανεξαρτησία, το ήθος και το υψηλό επιστηµονικό κύρος των µελών του, εγγυώνται τον ευρωπαϊκό δρόµο στη χώρα µας. Ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα)
και αδρανοποιεί γενικώς, την εκτός σχεδίου δόµηση, αποδεχόµενος τη de facto αναποζηµίωτη απαλλοτρίωσή της.
Το επόµενο θέµα είναι: «Η αποζηµίωση των πολεοδοµικών δουλειών στο ελληνικό δίκαιο». Το λόγο έχει η κ. Κουτούπα.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε κι εµείς, κύριε Χοροµίδη. Η εισήγησή σας, θα αποτελέσει αντικείµενο συζητήσεων ασφαλώς. Εδώ βλέπετε, ότι µία εξίσου καλά δοµηµένη εισήγηση, καταλήγει σε διαφορετικά συµπεράσµατα. Πειστική η µία, πειστική και η άλλη. Καταλαβαίνετε πόσο δύσκολο είναι το έργο του δικαστή, όταν έχει να διαλέξει από τη µια και την άλλη επιχειρηµατολογία, τη µία εκ των δύο αναγκαστικά.
Να εξηγήσω λίγο τον τίτλο της εισήγησης. Ίσως ξενίζει ο όρος «πολεοδοµική δουλεία». Είναι ένας όρος, που συνηθίζεται στη γαλλική θεωρία. Αποδίδει –και νοµίζω θα είναι γνωστός και στους περισσότερους από εσάς– τον όρο, που στη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, είναι γνωστός µε τον όρο «πολεοδοµικά βάρη». ∆εν θεωρείται ούτε στη Γαλλία πολύ επιτυχής, γιατί ο όρος «δουλεία», προϋποθέτει,
25
Ε. ΚΟΥΤΟΥΠΑ-ΡΕΓΚΑΚΟΥ (Καθηγήτρια Τµήµατος Νοµικής Α.Π.Θ.): Ευχαριστώ πολύ, κύριε Πρόεδρε.
ότι υπάρχει και ένα δεσπόζον, όχι µόνο δουλεύον, ακίνητο. Στην περίπτωση για την οποία µιλάµε, δηλαδή για τους περιορισµούς, που επιβάλλονται για χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος, ή της πολεοδοµικής νοµοθεσίας, συνήθως υπάρχει µόνο δουλεύον ακίνητο. Καλύτερα λοιπόν, να µιλάµε για δουλείες, ή για βάρη δηµοσίου δικαίου, ή δηµοσίου συµφέροντος. Και εννοούµε φυσικά, τους περιορισµούς που επιβάλλονται από την κείµενη νοµοθεσία, που έχουν διαφανεί µέχρι τώρα, από τις οµιλίες που έχουν γίνει, και τους οποίους µπορούµε να τους ονοµάσουµε «βάρη πολεοδοµικά» ή «περιβαλλοντικά». Αυτοί οι περιορισµοί (πολεοδοµικά βάρη, όροι, απαγορεύσεις), που επιβάλλονται από την κείµενη νοµοθεσία, συνιστούν περιορισµούς ατοµικών δικαιωµάτων, επιβάλλονται για χάριν του δηµοσίου συµφέροντος. Και µένει το κύριο θέµα, της σηµερινής ηµερίδας που είναι: «κατά πόσον αποζηµιώνονται, κατά πόσον είναι ανεκτοί από το δίκαιο, αλλά και κατά πόσο πρέπει να αποζηµιώνονται, ή όχι οι πολεοδοµικές δουλείες». Η ανάγκη για αποζηµίωση, ή για ενδεχόµενη αποζηµίωση, ή για αντισταθµιστικά µέτρα, είναι προφανής, γιατί η αξία ενός ακινήτου, εξαρτάται και από τα δικαιώµατα που µπορεί να ασκήσει επ’ αυτού ο ιδιοκτήτης. Από την άλλη, είναι γνωστό ότι η ιδιοκτησία έχει και µία κοινωνική λειτουργία, ιδίως στα κράτη της ηπειρωτικής Ευρώπης.
Το τι απάντηση δίνει, η ελληνική έννοµη τάξη σε αυτό το ζήτηµα, είναι το θέµα της δικής µου εισήγησης. Η απάντηση που δίνει η ελληνική έννοµη τάξη, είναι διαφοροποιηµένη και ας µου επιτραπεί η λέξη, αντιφατική. Αν διαβάσουµε τα κείµενα, έχουµε την εντύπωση ότι η ελληνική έννοµη τάξη χορηγεί αποζηµίωση (άρθρα 18 παρ. 5 και 6, 24 παρ. 4 και 6 του Συντάγµατος και ιδίως το πολύ προωθηµένο άρθρο 22 του ν. 1650/1986, το οποίο θα αναλύσω στο δεύτερο τµήµα της εισήγησής µου), για τη στέρηση ιδιοκτησίας. Στην πράξη, νοµίζω, δεν χορηγείται αποζηµίωση. Η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, κρατά βέβαια µία νηφάλια και µετριοπαθή στάση, µεταξύ αυτών των δύο πρακτικών, µεταξύ της εξαγγελίας της χορήγησης αποζηµίωσης και της απουσίας στην πράξη χορήγησης αποζηµίωσης, µε τη γνωστή θεωρία, περί ανεκτών και θεµιτών περιορισµών της ιδιοκτησίας. Όταν αυτοί επιβάλλονται µε αντικειµενικά κριτήρια, για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, είναι συναφείς προς τον προορισµό της ιδιοκτησίας και δεν οδηγούν στην πλήρη αποδυνάµωση της ιδιοκτησίας. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι η συνηθέστερη συνέπεια της διαπίστωσης, του µη θεµιτού
26
Τι θέλω να πω µε αυτό: Το δικαίωµα της ιδιοκτησίας, προστατεύεται από το άρθρο 17 του Συντάγµατος και είναι ως γνωστό, σχετικό και όχι απόλυτο και αυτό φυσικά είναι εύλογο. Αλλά όσον αφορά το περιεχόµενο του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, στα κράτη της ηπειρωτικής Ευρώπης, τίθεται το ερώτηµα: «κατά πόσον αυτό περιλαµβάνει, όσα εκ φύσεως ανήκουν στο δικαίωµα ιδιοκτησίας, όπως το δικαίωµα καλλιέργειας της γης, ή όσα επηρεάζονται από την κοινωνική λειτουργία της ιδιοκτησίας, όπως το δικαίωµα δόµησης». Για όσους ξαφνιαστούν µε αυτό το διαχωρισµό, αρκεί να πει κανείς, ότι ενώ στην ηπειρωτική Ευρώπη αυτά τα δικαιώµατα είναι συνδεδεµένα, στην Ελλάδα δε είναι υπερβολικά συνδεδεµένα. Στις ΗΠΑ αντίθετα, η ιδιοκτησία θεωρείται ότι είναι ένα άθροισµα δικαιωµάτων (add of rights). ∆ηλαδή θεωρείται ότι υπάρχει το δικαίωµα ιδιοκτησίας, υπάρχει το δικαίωµα του διασχίζειν την ιδιοκτησία, το δικαίωµα του υπερίπτασθαι. Συνέπεια αυτών είναι να υπάρχει µία ελαστική σύλληψη της ιδιοκτησίας, µε όλα τα καλά και τα κακά που µπορεί να έχει αυτό. Αλλά το καλό είναι, ότι µπορεί να υπάρχει µία διαπραγµατευσιµότητα των επιµέρους δικαιωµάτων και αυτό γέννησε και το θεσµό της µεταφοράς του συντελεστή δόµησης. Χαρακτηριστικό δε είναι ότι, σε µία συγκεκριµένη δίκη του 1997 ο ιδιο27
παρόµοιων περιορισµών, είναι η υποχρέωση για άρση τους και όχι η υποχρέωση για αποζηµίωση. Συνεπώς, τα συνήθη πολεοδοµικά βάρη, δηλαδή αυτά που δεν οδηγούν σε υπέρµετρη αδρανοποίηση της ιδιοκτησίας, δεν αποζηµιώνονται. Παρατηρείται, όµως έτσι, ότι το δικαίωµα δόµησης φορολογείται, από τη δηµόσια αρχή ως στοιχείο της αξίας ενός ακινήτου. Και επιπλέον, η υποτίµηση της αξίας του που επέρχεται, λόγω των περιορισµών στο δικαίωµα δόµησης, λαµβάνεται υπόψη µεταξύ των ιδιωτών, κατά τις αγοραπωλησίες ακινήτων. Η ίδια η υποτίµηση δεν αποκαθίσταται µε χορήγηση αποζηµίωσης. Επιπλέον, αυτοί οι περιορισµοί της ιδιοκτησίας και η περιορισµένη προστασία του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, δεν είναι απόλυτα συµβατή. Αυτό φάνηκε και από τις αποφάσεις που σχολίασε ο κ. Χοροµίδης, µε την Ευρωπαϊκή Σύµβαση ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.∆.Α.). Κατά µία άποψη, θα µπορούσε να εξηγηθεί αυτό το φαινόµενο, µε την ανελαστική σύλληψη της έννοιας της ιδιοκτησίας, στην ηπειρωτική Ευρώπη. Ενώ δηλαδή θεωρητικά, η υπαγωγή του δικαιώµατος δόµησης στην έννοια αυτή, θα οδηγούσε και στην αποζηµίωση της επιβολής των περιορισµών, η κοινωνική λειτουργία, που φορτίζει την έννοια της ιδιοκτησίας, συµπαρασύρει και το δικαίωµα δόµησης.
κτήτης, ο οποίος είχε δεχθεί προσφορά µεταφοράς συντελεστή δόµησης, δεν δέχθηκε αυτή την προσφορά, διότι ήθελε να κτίσει στο ίδιο το ακίνητό του. Αυτή η νοµολογία και αυτή η δίκη, έγινε αφορµή να εκφραστούν φόβοι, ότι θα οδηγηθούµε σε κάτι ανάλογο µε τα ελληνικά παράδοξα και ότι στην Αµερική θα µετατοπιστεί η µπάρα, στο να θεωρούνται πολύ πιο εύκολα ανεκτοί οι περιορισµοί στην ιδιοκτησία και να µη δίδεται αποζηµίωση, παρά να θεωρείται, ότι γίνονται πιο εύκολα διαπραγµατεύσιµα, τα δικαιώµατα δόµησης και να γίνονται αντικείµενο πώλησης µε τη µεταφορά του συντελεστή δόµησης. ∆ηλαδή, όσο πιο στενά συνδέεται το δικαίωµα δόµησης µε το δικαίωµα ιδιοκτησίας, τόσο πιο δύσκολο είναι να δίδεται αποζηµίωση. Ποια είναι η στάση της νοµολογίας του Συµβουλίου της Επικρατείας ως προς τη σχέση δικαιώµατος ιδιοκτησίας µε το δικαίωµα δόµησης:
Υπάρχει λοιπόν, αυτός ο διαχωρισµός σε οικιστικές και µη περιοχές. Υπάρχει η νοµολογία ότι, επιτρέπεται η λήψη µέτρων για χάριν προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, που µπορούν να συνίστανται στη µεταβολή του προορισµού των ακινήτων και στον περιορισµό του φάσµατος των δυνατών χρήσεών τους. Και επίσης, όταν επιτρέπεται η µεταβολή του προορισµού της ιδιοκτησίας, προβλέπει τη δυνατότητα χορήγησης αποζηµίωσης.
Είναι, όπως διαφάνηκε και από τις προηγούµενες εισηγήσεις, ο διαχωρισµός σε οικιστικές περιοχές και µη. Είχα λάβει µέρος σε ένα συνέδριο το 1999, που είχε οργανώσει η Ευρωπαϊκή Ένωση ∆ικαίων της Πολεοδοµία, της οποίας παρακλάδι είναι η νεοσύστατη Ελληνική Εταιρεία ∆ικαίων της Πολεοδοµίας, µε αντικείµενο «την αποζηµίωση, ή µη, των πολεοδοµικών δουλειών». Η απάντηση ήταν ότι δεν αποζηµιώνονται στην ηπειρωτική Ευρώπη πολεοδοµικές δουλείες, ότι δεν είναι µόνο η Ελλάδα που έχει αυτή τη διάκριση, σε «εντός» και «εκτός» σχεδίου δόµηση και στην έννοια του προορισµού. Και στην ηπειρωτική Ευρώπη, υπάρχει η έννοια του «προορισµού» των ακινήτων και δεν είναι εφεύρεση του Συµβουλίου της Επικρατείας.
Και τώρα φθάνουµε στο σχολιασµό του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, που νοµίζω ότι µιµείται αντίστοιχες εµπειρίες άλλων ευρωπαϊκών κρατών (Ισπανίας, Γερµανίας) και που είναι αρκετά προωθηµένο, όπως είπα.
28
Οι προϋποθέσεις των αντισταθµιστικών µέτρων είναι, οι πολύ γνωστές σε µας γενικές αρχές του ∆ηµοσίου ∆ικαίου. Η αρχή της ισότητας, η αρχή της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης. ∆ηλαδή, ενώ χαρακτηριστικό στη χορήγηση αντισταθµιστικών µέτρων, είναι η συνταγµατική εγγύηση της ιδιοκτησίας, η οποία υπαγορεύει την καταβολή της αποζηµίωσης, τουλάχιστον στα χαρτιά, οι γενικές αρχές παίζουν ρόλο, στον προσδιορισµό της αποζηµίωσης. Το άρθρο 22 εξαγγέλλει ότι για να δοθεί αποζηµίωση, πρέπει να είναι οι περιορισµοί εξαιρετικά επαχθείς, µε αποτέλεσµα να παρακωλύεται υπέρµετρα η άσκηση των εξουσιών που απορρέουν από την κυριότητα. Την αρχή της ισότητας: Επειδή, ούτως ή άλλως, η ισότητα µπορεί να εκληφθεί µόνο κατά προσέγγιση, αποζηµίωση δικαιούνται, σύµφωνα και µε τη νοµολογία, ιδιοκτήτες των οποίων η θυσία υπερβαίνει ένα ορισµένο όριο. Έτσι έχουµε:
Θα εξετάσουµε τις προϋποθέσεις και τους τρόπους αποζηµίωσης.
Την αρχή της αναλογικότητας: Είναι στενά συνδεδεµένη µε την αρχή της ισότητας. Υπαγορεύει τη γνωστή πάγια νοµολογία του Ελληνικού Συµβουλίου της Επικρατείας, κατά την οποία, για την κατοχύρωση και την προστασία της ιδιοκτησίας, δεν αποκλείεται να επιβάλλονται περιορισµοί στο περιεχόµενο της κυριότητας, εφόσον αυτοί οι περιορισµοί θεσπίζονται µε αντικειµενικά κριτήρια και δεν εξαφανίζουν, ή δεν καταστούν αδρανή την ιδιοκτησία σε σχέση µε τον προορισµό της. Η νοµολογία χρησιµοποιεί επίσης τα standards «ασυνήθης», «υπέρµετρο βάρος», «εύλογο όριο», τα οποία έχουν άµεση σχέση µε την αρχή της αναλογικότητας.
Την αρχή της προστασίας της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης: Πάρα πολύ σηµαντική για την περίπτωση που µας απασχολεί. Η ιδέα, που βρίσκεται στη βάση αυτής της αρχής, είναι γνωστή: Με δεδοµένο ότι στη σύγχρονη κοινωνία, η οικονοµική κυρίως δραστηριότητα εξαρτάται όλο και περισσότερο από τη δράση των δηµοσίων αρχών, σε συνδυασµό µε την αρχή της µεταβλητότητας των νόµων και των κανονιστικών πράξεων, είναι αναγκαίο οι αλλαγές της νοµοθεσίας, να µη θίγουν κε29
κτηµένα δικαιώµατα ή πραγµατικές καταστάσεις, που έχει διαµορφώσει ο ιδιώτης, στη διάρκεια των σχετικών κρατικών µέτρων. Η σηµασία της αρχής είναι προφανής. Η έλλειψη της προστασίας στην οικονοµική δραστηριότητα, θα ήταν αστάθµητη και θα προστατεύονταν µόνο όσοι έχουν έσωθεν πληροφόρηση, για τις επικείµενες αλλαγές της νοµοθεσίας. Στην περίπτωση που εξετάζουµε, η ιδέα της προστασίας της εµπιστοσύνης, παίζει ρόλο για να εξακριβωθεί, αν ο πολίτης είχε προσδοκία σε µία συγκεκριµένη χρήση του ακινήτου, µετά από χορήγηση διοικητικής πράξης.
Σε µία από τις δύο υποθέσεις που κρίθηκαν στο Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο, ήταν το ότι στη Γερµανία για να τύχει αποζηµίωσης ο ιδιοκτήτης λόγω απώλειας ενός προνοµίου, θα πρέπει να το έχει ασκήσει για επτά προηγούµενα έτη. Στη Γαλλία, παρόµοιο παράδειγµα, παρέχει η έννοια του «προβλέψιµου βάρους». Ο ιδιώτης που αγοράζει ένα κτίριο των αρχών του 20ού αιώνα, που δεν έχει κηρυχθεί διατηρητέο, πρέπει να αναµένει ότι, θα του επιβληθούν κάποια στιγµή πολεοδοµικοί περιορισµοί. Η άµεση αποζηµίωση προβλέπεται στο άρθρο 22 παρ. 1 και είναι πλήρης ή µερική. Όταν η νοµική βάση της αποζηµίωσης είναι το δικαίωµα της κυριότητας, η αποζηµίωση είναι πλήρης. Όταν είναι η αρχή της ισότητας και της αναλογικότητας, τότε µόνο ένα µέρος της ζηµίας αποκαθίσταται. Ο Άρειος Πάγος έχει δεχθεί ότι, η αποζηµίωση για περιορισµούς χάριν της προστασίας των µνηµείων, βάσει του άρθρου 24 παρ. 6, πρέπει οπωσδήποτε να είναι πλήρης. Πρέπει να σηµειώσουµε ότι η κατοχύρωση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. αφορά απλώς σε δίκαιη, και εύλογη αποζηµίωση. Είδη και τρόποι αποζηµίωσης:
Ο τρόπος αποτίµησης της ζηµίας είναι πάρα πολύ δυσχερής. Ο ν. 1650/1986 θέτει ως κριτήριο την υφιστάµενη χρήση του ακινήτου. Για την αποτίµηση γίνεται συνήθως σύγκριση στο χώρο και στο χρόνο. Σύγκριση στο χώρο είναι η σύγκριση µε γειτονικά ακίνητα που δεν έχουν γίνει αντικείµενο περιορισµών και έχουν πωληθεί πρόσφατα. Σύγκριση στο χρόνο είναι, η σύγκριση του ίδιου ακινήτου πριν και µετά την υποβολή του περιορισµού. Εδώ όµως παρουσιάζει δυσχέρεια, ο καθορισµός του χρονικού σηµείου. Πρέπει να αναχθούµε στη στιγµή που
30
αποκτήθηκε το ακίνητο, θεώρηση που είναι λίγο στατική. Να µετρήσουµε και τη µετέπειτα αύξηση της αξίας του. Υπάρχουν αστικολόγοι, που υποστηρίζουν ότι το κρίσιµο χρονικό σηµείο είναι, η στιγµή της εισαγωγής του ακινήτου στην περιουσία του ενδιαφεροµένου. Είπαµε ότι, είναι στατική αυτή η θεώρηση, γιατί δεν λαµβάνει υπόψη της, τις αυξήσεις της αξίας που επήλθε µετά την αγορά. Μετά την επιβολή των περιορισµών είναι η δηµοσίευση του χωροταξικού σχεδίου, ηµέρα που η διοίκηση εκδίδει την ατοµική πράξη.
Όπως ορθά παρατηρείται, είναι προφανές, ότι αν ο δικαστής συνυπολογίσει τη µείωση, λόγω της επιβολής των περιορισµών, το δηµόσιο ωφελείται, από την υποτίµηση που προκαλείται από τις πολεοδοµικές και περιβαλλοντικές παρεµβάσεις και έτσι υπάρχει ο κίνδυνος να χρησιµοποιείται η µέθοδος των περιορισµών δόµησης, προκειµένου να µειωθεί το κόστος παρόµοιων παρεµβάσεων. Αντίθετα, αν η αξία του ακινήτου αποτιµάται, χωρίς να ληφθεί υπόψη η µείωση λόγω του περιορισµού δόµησης, οι ιδιοκτήτες αποζηµιώνονται εµµέσως, αλλά ταυτόχρονα συρρικνώνονται οι δυνατότητες του κράτους, να ασκήσει τις σχετικές πολιτικές. Η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας για το άρθρο 22 είναι ότι:
Για τον καθορισµό της αποζηµίωσης, σηµαντικό ρόλο παίζει επίσης, το κατά πόσο στην αξία του ακινήτου συνυπολογίζεται, η µείωση της αξίας, που έχει επέλθει από την προηγούµενη επιβολή του περιορισµού.
- Η αποζηµίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει, βάσει αυτού του άρθρου, στη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, αλλά γεννάται αξίωσή του προς αποζηµίωση, αδιαφόρως αν έχει περιληφθεί η σχετική ρήτρα, στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων. - Η υποχρέωση του δηµοσίου, δεν εξαρτάται από την έκδοση προεδρικού διατάγµατος, διότι το δηµόσιο θα είχε τη δυνατότητα, µη προβαίνοντας στην έκδοσή του, να καταστήσει ανενεργή την υποχρέωσή του, γεγονός που θα προσέκρουε και στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α.
31
Τέλος, τα πρωτοπόρα µέτρα, είναι κυρίως η έµµεση αποζηµίωση που προβλέπεται στο άρθρο 22 (εκεί πρόκειται κυρίως για αντισταθµιστικά µέτρα) και η αποζηµίωση µε κτήση της κυριότητας από το δηµόσιο, µε ανταλλαγή µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτών. Η κτήση της κυριότητας από το δηµόσιο αποτελεί, όπως σωστά έχει υποστηριχθεί, τη δικαιότερη λύση, από τη χορήγηση άµεσης αποζηµίωσης, διότι το µειονέκτηµα της «οιονεί» de facto απαλλοτρίωσης είναι, ότι επειδή το ακίνητο παραµένει στην κυριότητα του ιδιώτη, πρέπει να συνοδεύεται αναγκαστικά στην περίπτωση αυτή µε δουλείες infacendo, δηλαδή για διατήρηση του ακινήτου. Ενώ η µεταφορά στην περιουσία του δηµοσίου, φαίνεται σαν λύση που αντιµετωπίζει το παραπάνω πρόβληµα και συµβάλλει στη διατήρηση της φυσικής και πολιτιστικής κληρονοµίας. Στην κατηγορία αυτή, κατατάσσεται η περίπτωση µεταφοράς του συντελεστή δόµησης, µεταφοράς δηλαδή των δικαιωµάτων δόµησης, από ένα συγκεκριµένο ακίνητο σε άλλο. Βέβαια παρουσιάζει τα γνωστά προβλήµατα που έχουν αντιµετωπιστεί. Οι αντισταθµιστικοί µηχανισµοί µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτών:
Τελειώνοντας, η δική µου παρατήρηση είναι ότι, η υπερβολή από την ακαµψία των κειµένων, που υπάρχει πολλές φορές, ακολουθείται από την υπερβολή στην πρακτική εκ µέρους των ιδιοκτητών. Ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα)
Οι αντισταθµιστικοί µηχανισµοί µεταξύ ιδιωτών, µε το σύστηµα της ανταλλαγής ακινήτων, είτε µε κανονιστικές ρυθµίσεις, είτε µε συµβατικές µεθόδους, έχουν εφαρµοστεί στην Ισπανία, µέσω συµβατικής αναδιανοµής των δικαιωµάτων δόµησης µεταξύ των ιδιοκτητών.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε πολύ την κ. Κουτούπα.
Τα κείµενα έχουν δύο αντιφατικά χαρακτηριστικά. Το ένα είναι η ακαµψία και το άλλο είναι η απόλυτη ελαστικότητά τους, ή και έλλειψή
32
τους. Αναφερθήκατε εν εκτάσει, σε µία διάταξη που ανέφεραν και οι προηγούµενοι οµιλητές, του άρθρου 22 του ν. 1650/1986. Εκεί ήλθε ο νοµοθέτης, έκανε µία ρύθµιση που ήταν ατελής, ερµηνεύτηκε δηµιουργικά, συµπληρώθηκε από τη νοµολογία κι έτσι για τις περιπτώσεις όπου επιβάλλονται βάρος και περιορισµοί στην ιδιοκτησία κατ’ εφαρµογή αυτού του νόµου, υπάρχει ένας µπούσουλας από το νοµοθέτη σύµφωνα µε τον οποίο πρέπει να κινηθεί και ο δικαστής, είτε προκειµένου να αποδώσει αποζηµιώσεις, είτε προκειµένου να επιτρέψει ή να µην επιτρέψει περιορισµούς, που υπερβαίνουν το εύλογο όριο. Αυτό όµως είναι µια ειδική διάταξη για περιορισµούς που επιβάλλονται, δυνάµει του συγκεκριµένου νοµοθετήµατος. Κατά τα άλλα, είναι το πλήρες χάος και αναγκάζεται η νοµολογία, (και στο σηµείο αυτό δεν έχουµε ακαµψία, έχουµε το αντίθετο), κάθε φορά να οριοθετεί εκείνη, πού αρχίζει και πού τελειώνει το ανεκτό για τον ιδιοκτήτη βάρος και πού εποµένως αρχίζει το δικαίωµά του προς αποζηµίωση. Ο κ. Θ. Αραβάνης, Πάρεδρος του Συµβουλίου της Επικρατείας, έχει το λόγο. Θ. ΑΡΑΒΑΝΗΣ (Πάρεδρος του Συµβουλίου της Επικρατείας): Σας ευχαριστώ, κύριε Πρόεδρε, ∆εν θα σας κουράσω, γιατί πρόκειται απλώς για µία παρέµβαση και όχι εισήγηση. Ευχαριστώ τους οικοδεσπότες για τη φιλοξενία, Εισερχόµαστε στις παρεµβάσεις.
Θα περιοριστώ λοιπόν, σε ορισµένες παρατηρήσεις, σχετικά µε τις δύο αποφάσεις του Ε.∆.Α.∆., που προαναφέρθηκαν, την απόφαση για την υπόθεση «Ζάντε Μαραθονήσι Α.Ε.» και την απόφαση για την υπόθεση «Ανώνυµος Τουριστική Εταιρία Ξενοδοχείων Κρήτης». Είναι αυτονόητο ότι οι απόψεις που θα εκφραστούν, είναι αυστηρά προσωπικές και δεν εκφράζουν κανέναν άλλο. Στην αρχή έχω να κάνω µία µεθοδολογική παρατήρηση:
33
Η Ε.Σ.∆.Α. χρονολογείται ήδη από το 1950 και περιέχει κατάλογο των κλασικών ατοµικών δικαιωµάτων αµυντικού κυρίως χαρακτήρα. ∆εν περιλαµβάνει λοιπόν, κοινωνικά δικαιώµατα, όπως το δικαίωµα στο περιβάλλον, κατά την κρατούσα άποψη, το οποίο αντιµετωπίζει το Ε.∆.Α.∆. ως λόγο δηµοσίου συµφέροντος, που δικαιολογεί περιορισµούς στο δικαίωµα της περιουσίας και της οικονοµικής ελευθερίας. Έτσι, ο νοµικός συλλογισµός του ∆ικαστηρίου ξεκινάει από το δικαίωµα που κατοχυρώνεται στη Σύµβαση δηλαδή το δικαίωµα στη περιουσία και ακολούθως ερευνάται, αν και κατά πόσο δικαιολογούνται περιορισµοί του δικαιώµατος αυτού, για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, όπως είναι και η προστασία του περιβάλλοντος. Τους λόγους αυτούς, το Ε.∆.Α.∆. τους λαµβάνει υπόψη, όχι επειδή υφίσταται ειδική διάταξη στη Σύµβαση, αλλά ενόψει του ότι τα θέµατα του περιβάλλοντος, προκαλούν στην κοινή γνώµη και εποµένως στις δηµόσιες αρχές, ένα διαρκές και έντονο ενδιαφέρον. Για παράδειγµα, η απόφαση Χάµερ του 2007. Αντιθέτως, σε σύγχρονα συντάγµατα, όπως είναι το Ελληνικό και πρόσφατα το γαλλικό, µε τη Χάρτα του Περιβάλλοντος, κατοχυρώνεται αυτοτελές δικαίωµα συνταγµατικού επιπέδου και αντίστοιχη κρατική υποχρέωση, για την προστασία του περιβάλλοντος. Έτσι, ο νοµικός συλλογισµός στις εθνικές έννοµες τάξεις αυτές, σε περίπτωση συγκρούσεως περιουσίας ή οικονοµικής ελευθερίας και περιβάλλοντος, ξεκινάει από την αντιπαράθεση διατάξεων τυπικά ισοδύναµων και τη στάθµιση αγαθών, των οποίων η έκταση και το περιεχόµενο προσδιορίζεται ήδη στο Σύνταγµα. Μάλιστα, το δεύτερο δικαίωµα, το δικαίωµα δηλαδή στο περιβάλλον, ερµηνεύεται ότι, έχει προέχουσα σηµασία για τη διαβίωση και τελικά την επιβίωση των ανθρώπων και γι’ αυτό το λόγο, επειδή δηλαδή υφίσταται η συνταγµατική επιταγή, δικαιολογείται η λήψη έντονων περιοριστικών µέτρων της ιδιοκτησίας και της οικονοµικής δραστηριότητας. Η µεθοδολογική αυτή διαφοροποίηση έχει νοµίζω σηµαντικές πρακτικές συνέπειες, διότι στη συλλογιστική του Ε.∆.Α.∆. εξαρχής, ότι η ιδιοκτησία βρίσκεται σε θέση ισχύος, αφού η υποχρέωση προστασίας της, αποτελεί την αφετηρία του συλλογισµού και τίθεται µόνο ζήτηµα εκ των υστέρων περιορισµού της, ενώ αντιθέτως στην ελληνική έννοµη τάξη, η ιδιοκτησία και η οικονοµική εν γένει δραστηριότητα προστατεύονται, στο µέτρο που το Σύνταγµα και ο νόµος έχουν προβεί στον προσδιορισµό των εξουσιών αυτών. Βέβαια το Ε.∆.Α.∆., έχει καταβάλλει φιλότιµες προσπάθειες, να εντάξει εννοιολογικά στο σύστηµα της Ε.Σ.∆.Α. νέες έννοιες, όπως του περιβάλλοντος. Όµως, είναι φανερό ότι η Σύµβαση είναι σε πολλά σηµεία
34
Αυτή η δυσχέρεια βρίσκεται στη βάση των κρίσεων που εξέφερε στις δύο υποθέσεις που µας απασχολούν απόψε το Ε.∆.Α.∆. Κατά τη γνώµη µου, το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου, αγνόησε και ενδεχοµένως παρανόησε, σηµαντικές πτυχές, τόσο του Ελληνικού ∆ικαίου, όσο και της νοµολογίας του Συµβουλίου της Επικρατείας. Το ιστορικό είναι γνωστό και το θυµίζω πολύ σύντοµα. ∆ύο εταιρείες επί 7ετίας, επί εποχής δηλαδή που επιτρέποντο κάθε είδους βαρβαρότητες κατά του περιβάλλοντος και όχι µόνο, για χάριν της οικονοµικής ανάπτυξης, έλαβαν άδειες για την ανέγερση ξενοδοχειακών µεγαθηρίων. Η µία στη νησίδα Μαραθονήσι, ανοιχτά της Ζακύνθου και η άλλη στην Ελούντα της Κρήτης. Και οι δύο περιοχές, αν θυµάµαι καλά, οπωσδήποτε όµως στη δεύτερη περίπτωση, στην Κρήτη, ήταν χαρακτηρισµένες ως περιοχές ιδιαίτερης προστασίας και φυσικού κάλλους. Πράγµα, το οποίο σήµαινε ήδη, την υπαγωγή τους στον αρχαιολογικό νόµο, µε περαιτέρω συνέπεια την υποχρέωση λήψεως άδειας από τον αρµόδιο Υπουργό, για την οικοδόµησή τους και περαιτέρω τη δυνατότητα του κράτους, δηλαδή του Υπουργού, να επιβάλλει περιορισµούς για την προστασία τους. Αυτό το στοιχείο περιέργως το αγνόησε το Ε.∆.Α.∆., διότι αν το είχε υπόψη του αφού το είχε αξιολογήσει και συνεκτιµήσει, η κρίση δεν θα ήταν άσπρο-µαύρο. ∆ηλαδή κατά τη στιγµή, όπως είπε, της απόκτησης του ακινήτου, επιτρεπόταν άνευ ετέρου η οικοδόµηση, µε µόνο περιορισµό την αρτιότητα των τεσσάρων στρεµµάτων, ενώ εκ των υστέρων ήλθε το «κακό» κράτος και επέβαλε περιορισµούς. Οι εταιρίες αυτές, έλαβαν και µετά το Σύνταγµα του 1975 άδειες και εγκρίσεις από δηµόσιες αρχές, για την πραγµατοποίηση των επενδυτικών τους σχεδίων. Φαίνεται ότι, δεν υλοποίησαν εγκαίρως τις άδειες, διότι εκδόθηκαν σταδιακά πολιτειακές πράξεις, που απαγόρευσαν τη δόµηση και την επιδιωκόµενη εκµετάλλευση των γηπέδων, χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος. Στην πρώτη περίπτωση, για την προστασία της χελώνας caretta-caretta, στη δεύτερη για την προστασία των αρχαιοτήτων της Ελούντας. Αποτέλεσµα αυτών ήταν να µαταιωθούν τα επενδυτικά σχέδια. Ένδικα µέσα των εταιρειών, µεταξύ των οποίων αγωγή αποζηµίωσης στην πρώτη περίπτωση και αίτηση ακυρώσεως στη δεύτερη, απορρίφθηκαν από τα διοικητικά δικαστήρια και το Συµβούλιο της Επικρατείας, το οποίο έκρινε ότι, οι διαδοχικώς επιβληθέντες περιορισµοί
35
ξεπερασµένη. Είναι µε άλλα λόγια εκτός εποχής, και χρειάζεται ανανέωση, µε την προσθήκη νέων κοινωνικών διατάξεων, που θα εξειδικεύουν το δηµόσιο συµφέρον.
δικαιολογούνταν από λόγους δηµοσίου συµφέροντος και ότι η βλάβη δεν ήταν πάντως ανεπανόρθωτη ή υπερβολική, δεδοµένου ότι –αυτή είναι η κρίσιµη σκέψη– κατά πάγια νοµολογία επρόκειτο για ακίνητα εκτός σχεδίου, τα οποία από τη φύση τους προορίζονται για αγροτική εκµετάλλευση, αναψυχή κλπ. και όχι για τουριστική ή άλλη εκµετάλλευση. Και στις δύο περιπτώσεις το Ε.∆.Α.∆. έκρινε ότι «αφού κατά το χρόνο απόκτησης των ακινήτων επιτρεπόταν από το προεδρικό διάταγµα του 1928 η δόµησή τους, µε µόνη προϋπόθεση την αρτιότητα των τεσσάρων στρεµµάτων, ενώ από την άλλη µεριά η διοίκηση είχε επιτρέψει αρχικά µε διοικητικές πράξεις, την εκµετάλλευση των ακινήτων, η µεταγενέστερη σταδιακή απαγόρευση δοµήσεως και εκµετάλλευσής τους, θίγεται το περιουσιακό δικαίωµα των ιδιοκτητών που προστατεύεται από το Πρώτο Πρωτόκολλο». Ειδικά επέµεινε το Ε.∆.Α.∆. στη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, σύµφωνα µε την οποία, «ο προορισµός των εκτός σχεδίων ακινήτων, είναι η αγροτική καλλιέργεια, η δασοπονική εκµετάλλευση κλπ. και όχι η οικοδοµική εκµετάλλευση». Τον κανόνα αυτό τον βρήκε πολύ αυστηρό και αδικαιολόγητο στην απολυτότητά του, το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου και εν όψει τούτων έκρινε ότι «οι ιδιοκτήτες δικαιούνται εύλογης αποζηµίωσης, όχι πλήρους». Αναβλήθηκε δε η περαιτέρω εκδίκαση των υποθέσεων, προκειµένου να εξευρεθεί συµβιβαστική λύση µεταξύ του κράτους και των ιδιωτών. ∆εν έχω υπόψη µου αν έχει προχωρήσει αυτή η υπόθεση, ίσως µας πει η κ. Κιουσοπούλου µετά. Με αυτό το γενικό πλαίσιο, θα επιχειρήσω πέντε παρατηρήσεις, οι οποίες θα είναι σύντοµες.
Πρώτη παρατήρηση. Νοµίζω ότι το Ε.∆.Α.∆. παρανόησε το νόηµα της νοµολογίας του Συµβουλίου της Επικρατείας. Κατ’ αρχάς, η νοµολογία δεν απαγορεύει απολύτως, όπως θεώρησε το Ε.∆.Α.∆., την εκτός σχεδίου δόµηση, αλλά καταρχήν, αυτό άλλωστε ισχύει, δηλαδή τη δυνατότητα δοµήσεως και εκτελέσεως έργων, ακόµη και σε έντονα προστατευόµενες περιοχές, όπως τα δάση. Φερ’ ειπείν, ο ν. 998/1979, απαγορεύει καταρχήν τη δόµηση µέσα στα δάση, αλλά την επιτρέπει, αν συντρέχουν υπέρτεροι λόγοι δηµοσίου συµφέροντος, όπως ένα στρατιωτικό έργο, όπως µία οδός, που είναι απολύτως απαραίτητη. Ακόµη και µικρές πρόχειρες πτηνοτροφικές και κτηνοτροφικές εγκαταστάσεις, επιτρέπονται µέσα σε δάση και δασικές εκτάσεις. Έχουµε λοιπόν µία σχετική και όχι µία απόλυτη απαγόρευση, όπως θεώρησε το
36
Ε.∆.Α.∆. Έπειτα και κυρίως το Συµβούλιο της Επικρατείας, δεν θέτει δικό του κανόνα, αλλά συνάγει εκ του Συντάγµατος, γενικό κανόνα για τον προορισµό, των εντός και εκτός σχεδίων περιοχών. Αντιστοίχως τα εντός σχεδίου, έχουν προορισµό τη δόµηση και την οικιστική εκµετάλλευση, ενώ τα εκτός, όπως είπαµε, την αγροτική καλλιέργεια, κανόνας άλλωστε που είναι αυτονόητος σε όλες τις πολιτισµένες χώρες. Ο κανόνας αυτός, επιδέχεται εξαιρέσεις, όπως έχει δεχθεί η νοµολογία, εφόσον αυτές θεσπίζονται µε ειδικές διατάξεις. Έτσι, έχει γίνει δεκτό, ότι η ίδρυση τουριστικού συγκροτήµατος, δεν µπορεί να γίνει όπου και ως έτυχε, αλλά πρέπει να προβλέπεται αυτή η δυνατότητα, από χωροταξικό σχέδιο. Το ίδιο έχει γίνει δεκτό για βιοµηχανίες, και για ιχθυοτροφεία. Πιστεύω δε ότι το ίδιο θα πρέπει να γίνει δεκτό και για την κατοικία, η οποία είναι και αυτή µία χρήση, όπως όλες οι υπόλοιπες που προαναφέρθηκαν. Στη Γαλλία, παραδείγµατος χάρη, ισχύει ο κανόνας της περιορισµένης δοµησιµότητας, δηλαδή η απαγόρευση δοµήσεως, σε περιοχές που δεν καλύπτονται από χωροταξικό σχέδιο, πλην εξαιρέσεων, για λόγους δηµοσίου συµφέροντος που ορίζονται στο νόµο, προς το σκοπό ακριβώς του περιορισµού της κατάτµησης και της προστασίας των ευαίσθητων περιοχών. Το Ε.∆.Α.∆. δεν υπεισέρχεται στο καταρχήν επιτρεπτό, ή µη, της θέσπισης τέτοιων κανόνων περιοριστικών, για την εκτός σχεδίου δόµηση. Ρητώς εξάλλου δηλώνει, ότι δεν είναι στην αρµοδιότητά του τέτοιες κρίσεις. Νοµίζω ότι, στις περιπτώσεις αυτές, ελληνικού ενδιαφέροντος που κρίθηκαν, έλαβε σοβαρά υπόψη του, τη συµπεριφορά της διοικήσεως, δηλαδή ότι, στους ενδιαφερόµενους δηµιουργήθηκε µε την έκδοση ρητών διοικητικών πράξεων, η εύλογη προσδοκία, ότι µπορούν να εκµεταλλευτούν την περιουσία τους κατά το δοκούν. Προσδοκία η οποία διαψεύστηκε στη συνέχεια. ∆ιότι σε άλλες περιπτώσεις έχει γίνει δεκτό στη νοµολογία του Ε.∆.Α.∆., όπως στην υπόθεση Günterknits de la Grudge, της δεκαετίας του 1980, ότι «επιτρεπτώς επιβάλλονται πολεοδοµικά βάρη», όπως ανέφερε η κ. Κουτούπα, «για τα οποία µάλιστα δεν οφείλεται και αποζηµίωση».
∆εύτερη παρατήρηση. Παρά τα φαινόµενα, οι αποφάσεις, νοµίζω, έχουν περιορισµένο πεδίο εφαρµογής, διότι οι πράξεις από τις οποίες γεννήθηκε η εύλογη κατά το Ε.∆.Α.∆. προσδοκία, ανάγονται, όπως προαναφέρθηκε, σε εποχές παρωχηµένες, στην εποχή της 7ετίας. Μετά το Σύνταγµα του 1975, έχω την εντύπωση, ότι οι περιπτώσεις αυτές είναι περιορισµένες και όχι τόσο ακραίες, όσο τότε.
37
Τέταρτη σύντοµη παρατήρηση. Όλα αυτά δεν σηµαίνουν, κατά τη γνώµη µου, ότι δεν τίθεται σοβαρό πρόβληµα µε την εκτός σχεδίου δόµηση, το οποίο πρέπει να αντιµετωπιστεί το συντοµότερο, για να µη βρεθούµε προ άλλων εκπλήξεων. Κατά τη γνώµη µου, δεν µπορεί πλέον να γίνεται ανεκτή η αυτοτελής εφαρµογή των διατάξεων των διαταγµάτων του 1978 και του 1985, τα οποία επιτρέπουν την ανέγερση πάσης φύσεως εγκαταστάσεων, καθώς και κατοικίες, στις εκτός σχεδίου περιοχές, µε βάση µόνο την αρτιότητα των τεσσάρων στρεµµάτων, η οποία µειώνεται µέχρι 750 τ.µ., αν δεν απατώµαι, µε τις αναρίθµητες παρεκκλίσεις, παρά το ότι κατ’ επανάληψη η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, απ’ ό,τι έχω υπόψη µου, µέχρι στιγµής, σε επίπεδο πρακτικών επεξεργασίας διαταγµάτων, έχει πει κατ’ επανάληψη ότι «έχει παρέλθει ο χρόνος όλων αυτών των παρεκκλίσεων και δεν µπορούν να τύχουν εφαρµογής». Παρά ταύτα, από την καθηµερινή πρακτική, απ’ ό,τι θα ξέρετε κι εσείς, είναι µάλλον ο κανόνας αυτές οι
38
Τρίτη παρατήρηση. Το Ε.∆.Α.∆., εκτός από τη συµπεριφορά της διοικήσεως, που µε θετικές πράξεις, επέτρεψε σε ένα αρχικό στάδιο την εκµετάλλευση των ακινήτων, περί των οποίων επρόκειτο, φαίνεται ότι επηρεάστηκε και µάλιστα σοβαρά, από την ασυνέπεια του κράτους. Πράγµατι, κυρίως στην πρώτη περίπτωση, στην υπόθεση «Ζάντε Μαραθονήσι Α.Ε.», διαπίστωσε, ότι «το κράτος όχι µόνο δεν προστάτευε της περιοχές για τις οποίες επέβαλε αυτούς τους δρακόντειους περιορισµούς µε τα προεδρικά διατάγµατα, αλλά είχε αφήσει και αυτές τις περιοχές της ωοτοκίας της χελώνας τελείως στην τύχη τους». Αναφέρεται δια µακρόν µέσα στην απόφαση (και µάλιστα οι σκέψεις αυτές δεν έχουν µεταφραστεί στο ελληνικό κοµµάτι που έχει δηµοσιευτεί στο περιοδικό), ότι «ο ειδικός φορέας, ένα ΝΠΙ∆, το οποίο είχε δηµιουργηθεί για την προστασία των περιοχών ωοτοκίας της χελώνας όχι µόνο δεν προστάτευε αποτελεσµατικά τις περιοχές της ωοτοκίας, αλλά έδινε και άδειες σε καραβάνια τουριστών, να επισκέπτονται τους υποτίθεται άβατους χώρους, ενώ οι επίµαχες παραλίες ήταν γεµάτες σκουπίδια και οµπρέλες, οι οποίες ήταν βυθισµένες στην άµµο, ακριβώς εκεί που ήταν η ωοτοκία της χελώνας». Έχω την εντύπωση, (µε συγχωρείτε για την έκφραση), ότι µας «άδειασε» κανονικά το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου λέγοντας, ότι «αφού δεν είστε άξιοι να λάβετε πραγµατικά µέτρα προστασίας για τις περιοχές αυτές, για ποιο λόγο επιβάλλετε τέτοιους δρακόντειους περιορισµούς στους ιδιοκτήτες»; Ας το έχουµε υπόψη µας αυτό.
Πέµπτη παρατήρηση. Νοµίζω ότι είναι µία διαπίστωση που εύκολα συνάγεται από όσα προεκτέθηκαν. Η διοίκηση από τη µεριά της, οφείλει να προχωρήσει τάχιστα, στη ρύθµιση των χρήσεων των εκτός σχεδίου περιοχών, µε την ολοκλήρωση και την εξειδίκευση του Χωροταξικού Σχεδιασµού, των υπαρχόντων χωροταξικών πλαισίων των περιφερειών, προς το παρόν και εν ανάγκη θα πρέπει να υποχρεωθεί προς τούτο. Παραδείγµατος χάρη, µε την υποβολή σωρείας αιτήσεων, για την έκδοση των σχετικών πράξεων και ακολούθως την προσβολή ενώπιον του αρµόδιου δικαστηρίου, της τυχόν άρνησης της διοίκησης να προχωρήσει στην έκδοση των πράξεων αυτών. Ιδού πεδίον δόξης λαµπρόν, κύριε Πρόεδρε.
39
∆εδοµένου δε ότι η πολιτική εξουσία αποφεύγει συστηµατικά να θέσει τέλος στο φαινόµενο αυτό, εναπόκειται στα δικαστήρια να λάβουν τη γενναία απόφαση, να κηρύξουν ανεφάρµοστες τις διατάξεις της εκτός σχεδίου δόµησης, εφόσον αυτή δεν επιτρέπεται και δεν ρυθµίζεται από ρητές διατάξεις. Τούτο, είναι απολύτως εφικτό, µετά την έκδοση των νόµων 2508/1997 και 2742/ 1999, οι οποίοι επιτάσσουν τη χωροταξική ανασυγκρότηση της χώρας και θεσπίζουν τα νοµικά εργαλεία προς τούτο. Έχει δε παρέλθει πλέον και ο εύλογος χρόνος, για την πλήρη θέση σε εφαρµογή του νέου συστήµατος, οπότε δεν είναι ανεκτή η εφαρµογή του παλιού συστήµατος, της ανεξέλεγκτης εκτός σχεδίου δόµησης, χωρίς την εξειδίκευση των χωροταξικών σχεδίων κατά περιοχές.
παρεκκλίσεις. ∆ηλαδή οι µικρές αρτιότητες, δίπλα σε επαρχιακές οδούς, σιδηροδροµικές γραµµές κλπ. Έτσι όµως, δηµιουργούνται de facto οικισµοί, εξαφανίζεται η ύπαιθρος, οικοδοµούνται οι ακτές και τα πάσης φύσεως ευαίσθητα οικοσυστήµατα, καταστρέφεται το τοπίο, ενισχύεται η αυθαίρετη δόµηση και ρυµουλκείται η διοίκηση σε εντάξεις στο σχέδιο των λεγόµενων «πυκνοδοµηµένων περιοχών», δηλαδή περιοχών αυθαιρέτων µε τα γνωστά αποτελέσµατα. Κατά την άποψή µου όµως, εφόσον το Σύνταγµα επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδοµικό σχεδιασµό, δεν είναι καταρχήν ανεκτή η εγκατάσταση άλλων χρήσεων, όπως κατοικία, τουρισµός, βιοµηχανία κλπ., παρά µόνο εκεί όπου επιτρέπεται και µε τους όρους που επιτρέπεται, από χωροταξικό σχέδιο ή υποκατάστατο χωροταξικού σχεδίου, όπως είναι η Ζ.Ο.Ε (Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου) το Γ.Π.Σ. (Γενικό Πολεοδοµικό Σχέδιο), το Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχέδιο Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Πόλεων).
Σας ευχαριστώ.
(Χειροκροτήµατα)
Θα σταθώ σε αυτό που είπατε τελευταίως. Αν είχε γίνει ο πολεοδοµικός σχεδιασµός, που επιβάλλεται συνταγµατικά από το 1975, αυτή η συζήτηση δεν θα γινόταν τώρα. Η επιστηµονική εκδήλωση δεν θα είχε κανένα αντικείµενο. Υπάρχει ακόµη µία παρέµβαση. Η κ. Κιουσοπούλου έχει το λόγο, που ξέρει πάρα πολύ καλά το θέµα.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε, κύριε Αραβάνη, για τον πολύ ενδιαφέροντα σχολιασµό των αποφάσεων του Ε.∆.Α.∆.
ΛΟΥΣΗ ΚΙΟΥΣΟΠΟΥΛΟΥ (∆ικηγόρος): ∆εν θέλω να σας ανησυχήσω κύριε Πρόεδρε, αλλά εγώ θα κάνω µία άλλη ανάγνωση των αποφάσεων αυτών, από αυτή που έκανε ο κ. Αραβάνης. Βλέπουµε ότι εκτός από διαφορετικές απόψεις, υπάρχουν και διαφορετικές αναγνώσεις των ιδίων πραγµάτων. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Κυρία Κιουσοπούλου, το είχαµε προβλέψει και αυτό είναι το ενδιαφέρον. ΛΟΥΣΗ ΚΙΟΥΣΟΠΟΥΛΟΥ (∆ικηγόρος): Γι’ αυτό, θα ήθελα να ευχαριστήσω τους οργανωτές αυτής της ηµερίδας, γιατί δίνουν την ευκαιρία σε όλους µας νοµίζω, να ανταλλάξουµε απόψεις σε ένα θέµα που είναι κατ’ εξοχήν επίκαιρο και πρέπει να δώσουµε απαντήσεις. Γι’ αυτό φαντάζοµαι ότι και η επιλογή του δεν είναι άσχετη προς τις τρεις πια αποφάσεις του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου, τις οποίες όλοι οι οµιλητές σχολίασαν και ο κ. Αραβάνης παρουσίασε εκτενέστερα. Να συµπληρώσω µόνο, ότι εκτός από το αµάχητο τεκµήριο του προορισµού των ακινήτων, το οποίο το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο έκρινε αντίθετο προς τη Σύµβαση, και ότι το άρθρο 22 του ν. 1650/1986, στο
40
οποίο αναφέρθηκε η κ. Κουτούπα, δεν πληροί τις προϋποθέσεις, ενός κανόνα δικαίου ασφαλούς, ακριβώς διότι αφήνει στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, την εφαρµογή των πρωτοποριακών ασφαλώς προβλέψεων, της σχετικής διάταξης. ∆εν είναι η πρώτη φορά που το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο, κρίνει την ασυµβατότητα ενός άκαµπτου κανόνα της εσωτερικής έννοµης τάξης, ή της ανελαστικής ερµηνείας του από τον εθνικό δικαστή, ως αντίθετο µε την Ε.Σ.∆.Α. Πρόκειται για ζητήµατα που το έχουν απασχολήσει επανειληµµένα, για να θυµίσω ενδεικτικά τις υποθέσεις «Τσώµτσος» και «Κατικαρίδης», που αναφέρθηκαν ήδη, του 1996, µε τις οποίες είχε κριθεί, αντίθετη προς τη Σύµβαση, η µη επιδεχόµενη αµφισβητήσεως ωφέλεια των παροδίων ιδιοκτητών σε περίπτωση διάνοιξης του οδικού δικτύου, έως την πρόσφατη απόφαση του Φεβρουαρίου του 2009, Vontaze, που έκρινε αντίθετο µε τη Σύµβαση, τον άκαµπτο τρόπο εφαρµογής από τα ελληνικά δικαστήρια, του θεσµού του Βυζαντινορωµαϊκού ∆ικαίου, Vetustas, δυνάµει του οποίου, ένα ακίνητο είναι κοινόχρηστο, αν αποδειχθεί, ότι ήταν κοινόχρηστο από το έτος 1886. Αλλά και στην υπόθεση «Παπασταύρου» το 2003, µήπως και πάλι µία αξιωµατικού χαρακτήρα κρίση, του Έλληνα δικαστή, δεν ήταν αυτή που είχε κριθεί, ότι διαταράσσει τη δίκαιη ισορροπία, ανάµεσα στην υποχρέωση προστασίας περιβάλλοντος και το σεβασµό της ιδιοκτησίας; Βέβαια, µην πιστέψουµε πως η εχθρότητα του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου, προς τα αµάχητα τεκµήρια και τις αξιωµατικού χαρακτήρα κρίσεις, εµφανίζεται µόνο σε ελληνικές υποθέσεις. Ανάλογες κρίσεις, διατρέχουν το σύνολο της νοµολογίας του και αφορούν µάλιστα χώρες, µε πολύ ορθολογικότερα συστήµατα οργάνωσης του χώρου και προστασίας του περιβάλλοντος, από τη δικιά µας. Στην προκειµένη περίπτωση, η νοµολογία αυτή που προκάλεσε τη σηµερινή ηµερίδα, αποτυπώνει άραγε, µία σύγκρουση της εσωτερικής έννοµης τάξης, µε εκείνη της Ε.Σ.∆.Α., στα θέµατα προστασίας του δικαιώµατος στην ιδιοκτησία, όπως είπε ο κ. Χοροµίδης;
Στη σύντοµη παρέµβασή µου, θα αναπτύξω δύο λόγους, για τους οποίους πιστεύω, ότι δεν υφίσταται κατ’ ουσίαν σύγκρουση και πάντως αυτή δεν είναι θεµελιώδης. Περαιτέρω, θα προσπαθήσω να εξηγήσω, γιατί κάθε προσπάθεια, να περιχαρακωθεί η εσωτερική έννοµη τάξη, µέσα από την επίκληση της υπεροχής του Συντάγµατος, εκτός από το ότι, παραγνωρίζει πως η εφαρµογή της Ε.Σ.∆.Α και η υιοθέτηση της ερ41
∆εν αµφισβητεί επίσης, ότι µε βάση τη διάκριση αυτή, µπορεί να προσδιορίζεται κατά περίπτωση, το περιεχόµενο του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας. Στο σηµείο αυτό, από διαφορετική οπτική γωνία, νοµίζω ότι συµφωνώ, µε όσους υποστηρίζουν ότι δεν υπάρχει κανένας λόγος να εγκαταλειφθεί από το Συµβούλιο της Επικρατείας, η νοµολογία του,
42
Το πρώτο σηµείο που προτείνω να κρατήσουµε είναι: το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο στις περιπτώσεις αυτές δεν παραγνωρίζει ούτε το περιεχόµενο, αλλά ούτε και την ερµηνεία του άρθρου 24, από τα εθνικά δικαστήρια. Αντίθετα µάλιστα, αναγνωρίζει στη διάταξη αυτή, βαρύτητα, αντίστοιχη προς εκείνη που της αποδίδει η εσωτερική έννοµη τάξη, παρόλο που η ίδια η Ε.Σ.∆.Α. δεν κατοχυρώνει ρητά (κι εδώ θα συµφωνήσω µε τον κ. Αραβάνη) δικαίωµα στο περιβάλλον. Πλην όµως, παρότι δεν κατοχυρώνει ρητώς δικαίωµα στο περιβάλλον, δεν είναι λίγες οι φορές που συνάγει, από άλλες διατάξεις της Σύµβασης, σε συνδυασµό µε διεθνή κείµενα προστασίας του περιβάλλοντος, δυνατότητα προστασίας και του δικαιώµατος στο περιβάλλον. Αυτό συνέβαινε µέχρι πρόσφατα, σταθερά µέσω του δικαιώµατος στον ιδιωτικό και τον οικογενειακό βίο και πρόσφατα πια, µέσω και του δικαιώµατος στη ζωή. Με άλλα λόγια, στις περιπτώσεις περιορισµών, στο δικαίωµα ιδιοκτησίας, για λόγους χωροταξικούς, πολεοδοµικούς ή προστασίας του περιβάλλοντος, το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο, δεν αµφισβητεί τη διάκριση που γίνεται από τον εθνικό δικαστή, µεταξύ αστικών και µη αστικών ακινήτων. Η διάκριση αυτή άλλωστε, είναι κοινή, σε πολλές έννοµες τάξεις.
Πρώτα απ’ όλα θέλω να τονίσω, σε αντίθεση µε την ερµηνεία του κ. Αραβάνη, ότι το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο, αναγνωρίζει στα κράτη-µέλη, ευρύτατη διακριτική ευχέρεια, στον τοµέα της χωροταξικής πολιτικής και της προστασίας του περιβάλλοντος. Έτσι, η σχετική νοµολογία του, δέχεται χωρίς καµία επιφύλαξη, ότι τα οικεία νοµοθετικά ή άλλα εθνικά µέτρα, είτε πρόκειται για πολεοδοµικές παρεµβάσεις, είτε για µέτρα που αποβλέπουν στην προστασία ευαίσθητων οικοσυστηµάτων, ή τη διαφύλαξη πολιτιστικών αγαθών, συνιστούν νόµιµους λόγους, για την επιβολή περιορισµών στο δικαίωµα της ιδιοκτησίας.
µηνείας της, αποτελούν, όπως χαρακτηριστικά σηµείωνε ο αείµνηστος Βεγλερής, την ουσία της διεθνούς υποχρεώσεως κάθε κράτους, από τη συµµετοχή του αυτή, δεν µπορεί, παρά να αποβεί µακροπρόθεσµα αναποτελεσµατική.
που βασίζεται στη διάκριση των ακινήτων, αναλόγως προς τον αστικό, ή µη, χαρακτήρα τους. Ωστόσο, ο νόµιµος σκοπός επιβολής περιορισµών, δεν απαλλάσσει το κράτος, κατά το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο, ούτε από την υποχρέωσή του να αποζηµιώσει τους θιγόµενους ιδιοκτήτες, αν περιορίζεται το δικαίωµα ιδιοκτησίας τους, ούτε από την υποχρέωση τήρησης της αρχής της αναλογικότητας. Η διαπίστωση του ∆ικαστηρίου, στις αποφάσεις που µας απασχολούν, είναι το συµπέρασµά του, µετά από µία ενδελεχή έρευνα, για το αν έχει τηρηθεί κατά περίπτωση η αρχή αυτή. Γι’ αυτό το ∆ικαστήριο, δεν αρκείται στο αν το ακίνητο ήταν αστικό ή όχι, δηλαδή εντός ή εκτός σχεδίου, αλλά προβαίνει σε µία ενδελεχή έρευνα, των πραγµατικών περιστατικών κάθε υπόθεσης. Έτσι, εξετάζει, θέτει ερωτήµατα και απαντά. Ποιοι ήσαν οι προσφεύγοντες; Πότε είχαν αποκτήσει τα επίδικα ακίνητα; Ποιος ήταν ο σκοπός της απόκτησης; Σε τι ενέργειες είχαν αυτοί προβεί, για επίτευξη του σκοπού τους; Ήσαν καλόπιστοι, ή όχι; Είχαν εκδοθεί διοικητικές πράξεις, ή όχι; Και ποια ήταν η εν γένει συµπεριφορά των κρατικών οργάνων; Πρόκειται για στοιχεία, τα οποία ο εθνικός δικαστής, είχε παραλείψει να εξετάσει, ενόσω οι υποθέσεις βρίσκονταν ενώπιόν του, αρκούµενος στην κατά προορισµό χρήση των εκτός σχεδίου ακινήτων. Η στάση αυτή, κατά την κρίση του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου, διαρρηγνύει την εύλογη ισορροπία, που πρέπει να υπάρχει µεταξύ του δικαιώµατος στην ιδιοκτησία και της ανάγκης προστασίας του περιβάλλοντος.
Με βάση τα παραπάνω, το δεύτερο σηµείο, το οποίο προτείνω να κρατήσουµε, είναι, ότι το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο, δεν αντιπαρατίθεται προς τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας. Υποδεικνύει µόνο, ως αντίθετη µε την Ε.Σ.∆.Α., την απουσία ελάσσονος προτάσεως, στο συλλογισµό του εθνικού δικαστή. Υποδεικνύει µε άλλα λόγια, ως προβληµατική, την παράλειψη του εθνικού δικαστή, να υπαγάγει τα πραγµατικά περιστατικά των υποθέσεων που είχαν αχθεί ενώπιόν του, στον εφαρµοστέο κανόνα, όχι µόνο του Εθνικού ∆ικαίου, αλλά και της Ε.Σ.∆.Α. Κατά τη γνώµη µου, ούτε και στην περίπτωση αυτή, υπάρχει διάσταση των δύο εννόµων τάξεων, αφού ο εθνικός δικαστής, είναι ελεύθερος να διαµορφώσει τα επιµέρους κριτήρια, µε βάση τα οποία, θα επιλύει τις διαφορές που ανακύπτουν σε κάθε περίπτωση σύγκρουσης των δύο συνταγµατικών προστατευόµενων αγαθών, του περιβάλ43
Η αναζήτηση των αναγκαίων ερµηνευτικών κριτηρίων, για την αντιµετώπιση των αξιώσεων αποζηµίωσης, δεν έχει µόνο θεωρητική σηµασία και σίγουρα, δεν είναι αυτή που µας ενδιαφέρει µόνο. Η πρακτική πλευρά είναι ιδιαίτερα σηµαντική, αν ληφθεί υπόψη, ότι οι αξιώσεις αποζηµίωσης για την επιβολή κάθε είδους δεσµεύσεων στο δικαίωµα ιδιοκτησίας, έχουν ιδιαίτερα αυξηθεί τα τελευταία χρόνια, τείνουν δε να λάβουν εκρηκτικές διαστάσεις. Για τον ίδιο λόγο, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται το γεγονός, ότι τα ποσά που, από το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο αναγκάζεται το ελληνικό κράτος να καταβάλει σε θιγόµενους ιδιοκτήτες, ως δίκαιη ικανοποίηση, δεν είναι διόλου ευκαταφρόνητα. Αρκεί να αναφέρω, ότι στο διάστηµα 1995-2004, για δεκατέσσερις (14) µόνο υποθέσεις, το Ευρωπαϊκό ∆ικαστήριο επεδίκασε, για δίκαιη ικανοποίηση, ποσά που υπερβαίνουν τα 40.000.000 ευρώ. Αν ληφθεί υπόψη, ότι η
44
Συµµερίζοµαι απόλυτα, την ανησυχία για τα νοµικά και πραγµατικά προβλήµατα, που προκαλεί η διατήρηση της εκτός σχεδίου δόµησης, ως θεσµού γενικής εφαρµογής, σε όλη τη χώρα. Πιστεύω όµως, ότι για την αντιµετώπιση των προβληµάτων αυτών, η ασφάλεια δικαίου, επιβάλλει την αναζήτηση ερµηνευτικών κριτηρίων και µάλιστα συµβατών, τόσο µε το Σύνταγµα, όσο και µε την ευρωπαϊκή και τη διεθνή έννοµη τάξη. Προς αυτή την κατεύθυνση, είναι αναγκαίο να εγκαταλειφθούν, τα άκαµπτα κριτήρια, ή οι αξιωµατικού χαρακτήρα κρίσεις. Οι κρίσεις µάλιστα αυτές, µπορούν να βρουν την εξήγησή τους, στο έλλειµµα χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού της χώρας µας, καταλήγουν όµως να συντηρούν, σε αρκετές περιπτώσεις, τις αδράνειες της νοµοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας, τις οποίες προσπαθούν να αντιµετωπίσουν.
Οι παραπάνω διαπιστώσεις δείχνουν νοµίζω, ότι δεν τίθεται ζήτηµα συγκρούσεως της εσωτερικής εννόµου τάξεως, µε εκείνη της Ε.Σ.∆.Α. Αντίθετα µάλιστα, οι δύο έννοµες τάξεις, µπορούν και πρέπει να λειτουργούν συµπληρωµατικά µεταξύ τους, αρκεί οι διαφορές που σχετίζονται µε το δικαίωµα ιδιοκτησίας και την αποζηµίωση των θιγοµένων ιδιοκτητών, σε περίπτωση επιβολής περιορισµών στην άσκησή του, να ερευνώνται κάθε φορά in concreto και να επιλύονται από τον εθνικό δικαστή, όχι υπό το πρίσµα της εθνικής έννοµης τάξης, αλλά και εκείνη της Ε.Σ.∆.Α..
λοντος και της ιδιοκτησίας.
δίκαιη ικανοποίηση στις περισσότερες από τις υποθέσεις αυτές, αφορούσε αποκλειστικώς και µόνο, την παράνοµη στέρηση της χρήσης ενός ακινήτου, για συγκεκριµένο χρονικό διάστηµα, όχι δηλαδή την αφαίρεση της ιδιοκτησίας, καθίσταται σαφές, ότι το παραπάνω ποσό, όχι απλώς µπορεί να αυξηθεί, αλλά θα αυξάνεται µε µαθηµατική ακρίβεια στο διηνεκές, αφού οι θιγόµενοι, θα δικαιούνται να επιδιώξουν την αποζηµίωσή τους, για όλες τις χρονικές περιόδους. Σας ευχαριστώ. (Χειροκροτήµατα)
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΕΝΟΥ∆ΑΚΟΣ (Πρόεδρος της Ε.Ε.Π.Χ.∆.): Ευχαριστούµε την κ. Κιουσοπούλου, για τη διαφορετική, αλλά εξίσου ενδιαφέρουσα, ανάγνωση της νοµολογίας του Ε.∆.Α.∆.
Εδώ δεν χρειάζεται να σχηµατιστεί πλειοψηφία. Αυτό λοιπόν, µου δίνει τη δυνατότητα, να µείνω στο άνετο κοστούµι του συντονιστή, που είχαν την τιµή οι οργανωτές να µου δώσουν, γι’ αυτή τη βραδιά και να µη βγάλω συµπεράσµατα και να πω τη δική µου γνώµη.
Θα κάνω δύο σκέψεις, που θα είναι ίσως και ένα έναυσµα, για τη συζήτηση που θα ακολουθήσει.
Υπάρχει η φυσική λειτουργία της ιδιοκτησίας επί του εδάφους, που σηµαίνει, ότι ένας ιδιοκτήτης µιας έκτασης, µπορεί να τη χρησιµοποιήσει όπως θέλει, όπως αντέχει, όπως η φύση του επιτρέπει. ∆ηλαδή, να κτίσει, να καλλιεργήσει, να βοσκήσει τα ζώα του, ή τα ζώα του γείτονά του, να κάνει εξόρυξη. Και υπάρχει και η νοµική λειτουργία (κοινωνική λειτουργία) της ιδιοκτησίας επί του εδάφους. ∆ηλαδή, τι σου επιτρέπει ο νόµος να κάνεις σε µία συγκεκριµένη έκταση.
Υπάρχει λοιπόν διαφοροποίηση. Οι περιοχές εντός σχεδίου, είναι περιοχές που βρίσκονται µέσα σε ένα συγκροτηµένο πολεοδοµικό κα45
Εδώ υπάρχει διαφοροποίηση. Ενώ για τη φυσική λειτουργία, δεν υπάρχει διαφοροποίηση µεταξύ των περιοχών εντός ή εκτός σχεδίου, είναι κάτι ασύνδετο µε τα νοµικά, εδώ είναι κάτι συνδεδεµένο µε τις διατάξεις, µε τους νοµικούς κανόνες.
θεστώς. Οι περιοχές εκτός σχεδίου, είναι περιοχές που βρίσκονται σε µία περιοχή αρρύθµιστη πολεοδοµικά. Για να είµαι πιο κοντά στα πράγµατα, δεν είναι εντελώς αρρύθµιστη, είναι ατελώς ρυθµισµένη.
Και το ερώτηµα (εδώ είναι η καρδιά του ζητήµατος) είναι: Σε αυτή την περίπτωση, εφαρµόζοντας τις αρχές της εµπιστοσύνης και της αναλογικότητας και όλες τις γενικές αρχές, του σύγχρονου κράτους δικαίου, δικαιούται τέτοιας αποζηµίωσης ο ιδιοκτήτης αυτής της έκτασης, όπως ο άλλος ιδιοκτήτης, δηλαδή όπου εµφανώς το προβλέψιµο βάρος είναι διαφορετικό; Αυτό διαφοροποιεί τα δικαιώµατά του; ∆ιαφοροποιεί άρα, και τις αξιώσεις του, έναντι µιας νοµοθεσίας ή µιας διοικητικής πράξης που επιβάλλει περιορισµούς; Αυτό είναι ένα ερώτηµα. Αυτό συνήγαγα εγώ, ακούγοντας τις εισηγήσεις και τις πολύ ενδιαφέρουσες παρεµβάσεις.
Υπάρχει λοιπόν µία διαφοροποίηση, που διαφοροποιεί και το προβλέψιµο βάρος του ιδιοκτήτη της µιας ή της άλλης έκτασης. ∆ηλαδή ο ιδιοκτήτης ενός ακινήτου εντός σχεδίου, δεν µπορεί να προβλέψει, ότι θα του απαγορευθεί να χρησιµοποιήσει το ακίνητό του για αυτό το σκοπό, για το οποίο η νοµοθεσία το προορίζει. Εποµένως, αν επιβληθεί ένα τέτοιο βάρος, µία τέτοια απαγόρευση, ένας τέτοιος περιορισµός, δικαιούται πλήρους αποζηµίωσης. Εδώ είναι καθαρό. Εκεί, που το προβλέψιµο βάρος είναι διαφορετικό, είναι στα ακίνητα που είναι εκτός σχεδίου. Όταν η περιοχή είναι εκτός σχεδίου, σηµαίνει, ότι ανά πάσα στιγµή, ο νοµοθέτης µπορεί να τη µεταχειριστεί µε διαφορετικό τρόπο, από αυτόν που προβλέπεται στις γενικές, για όλη την Ελλάδα, διατάξεις δύο διαταγµάτων. Μπορεί δηλαδή ο νοµοθέτης, σε µία συγκεκριµένη περιοχή, επειδή βλέπει ότι αυτή η περιοχή χρήζει ιδιαίτερης προστασίας, να απαγορεύσει κάθε είδους δόµηση, ή να περιορίσει πολύ τη δόµηση, ή να περιορίσει ορισµένες χρήσεις.
46